II SA/Wr 376/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi W. F. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi W. F. H. jest w/w decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 maja 2004r., Nr [...], utrzymująca w mocy swą decyzję z dnia 18 marca 2004r., Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. przy ul. S. 29 o numerze geodezyjnym 162, zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 17 września 1996r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z powodu uchybienia ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 16 stycznia 2004r. W. F. H. zwrócił się o : "wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] z dnia 27 maja 1996r. wydanej przez Zarząd Miasta G. w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki o numerze geodezyjnym 162 położonej przy ul. S. 29 w G. - w świetle nowych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy". W ocenie wnioskodawcy w wielu postępowaniach administracyjnych i w wielu orzeczeniach sądowych odnoszących się do niniejszej sprawy pominięto i nie rozpatrzono faktów i okoliczności, jakie miały miejsce przed podpisaniem aktu notarialnego, wskazanych przez wnioskodawcę /str. 1 wniosku - pkt 1-8/. Nowym dowodem w sprawie są zalecenia pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli z 1989r. Do wniosku strona dołączyła kserokopię pisma Najwyższej Izby Kontroli, Delegatura NIK we W. nr [...] z dnia 30 czerwca 2003 r. - "Informację publiczną dotyczącą zaleceń pokontrolnych z kontroli Urzędu Miasta G. przeprowadzonej przez Delegaturę NIK we W. /nr akt kontroli [...]/". Rozpatrując sprawę w wyniku złożonego wniosku, Kolegium ustaliło, iż decyzją z dnia 27 maja 1996r., Nr [...] Zarząd Miasta G. rozwiązał z małżonkami W. i I. H. umowę użytkowania wieczystego zawartą w dniu 30 stycznia 1990r. obejmującą nieruchomość w granicach działki nr 162 o pow. 174m2, położoną w G. przy ul. S. Następnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 września 1996r. nr [...] utrzymująca w mocy w/w decyzję Zarządu Miasta G. została przez stronę zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 listopada 1997r. sygn. akt SA/Wr 1253/96 oddalił skargę W. F. H., uznając tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od powyższego wyroku NSA, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 października 1998r. sygn. akt III RN 56/98 rewizję nadzwyczajną oddalił jako nieuzasadnioną. Z treści wniosku strony z dnia 16 stycznia 2004r. wynika zdaniem Kolegium w sposób niewątpliwy, że domaga się ona wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt.5 k.p.a. Zgodnie z art. 51 - obowiązującej w dacie wskazanego wyżej wyroku NSA - ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ Sąd nie był związany granicami skargi, co oznacza że Sąd rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. W przypadku wcześniejszego rozpoznania sprawy przez Sąd podstawą wznowienia postępowania mogą być natomiast te przyczyny określone w art. 145 § 1 k.p.a., które nie były znane Sądowi przy podejmowaniu orzeczenia. W niniejszej sprawie okoliczność wskazana przez stronę jako podstawa wznowienia postępowania /zalecenia pokontrolne NIK z przeprowadzonej kontroli Urzędu Miasta G./ nie była znana Sądowi oraz nie była przedmiotem oceny organów administracji podejmujących rozstrzygnięcie w sprawie tj. Zarządu Miasta G. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Kolegium podkreśliło, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /art. 149 § 1 i § 2 k.p.a./. Jednakże przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, obowiązkiem organu jest zbadanie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia wyczerpująco wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. Jeżeli podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanki przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. lub nie został dochowany termin do złożenia podania przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji publicznej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Uwzględniając wcześniej podane okoliczności niniejszej sprawy uzasadnionym jest zdaniem Kolegium ocena, że strona we wniosku o wznowienie postępowania wskazała na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. co oznacza, iż podanie o wznowienie postępowania winno było być wniesione do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, strona uchybiła powyższemu terminowi, a świadczą o tym jej pisma tj. z dnia 25 listopada 2002r. skierowane do Kolegium /str. 2 in fine/ oraz z dnia 9 grudnia 2002r. skierowane do Prezydenta Miasta G. W. F. H. o kontroli Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miasta G. wiedział już w 2002r. Okoliczność tę potwierdza również załączona przez stronę do wniosku z dnia 16 stycznia 2004r. "Informacja publiczna..." nosząca datę 30 czerwca 2003r. Pismem z dnia 3 kwietnia 2004r. W. F. H. zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy wznowienia postępowania, podnosząc, że jego wniosek dotyczył unieważnienia decyzji z dnia 27 maja 1996r., Nr [...] Zarządu Miasta G. z powodu nowych dowodów, jakie stanowią informacje zawarte w zaleceniach pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli. Informacje te były znane organowi I instancji, nadto organ ten zobowiązany został przez NIK do dokonania weryfikacji wydanych pozwoleń na budowę i decyzji zatwierdzających imienne plany realizacji budowy obiektów usługowo-handlowych a nie budynków mieszkalnych z częścią handlowo-usługową. Zalecenia nie dotyczyły uprzednio wydanych decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży. W ocenie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż jej wniosek dotyczy wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto Kolegium Odwoławcze wiedziało o przeprowadzonej kontroli przez NIK, natomiast dla sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność powzięcia przez stronę informacji o tej kontroli. Skarżący uważa, że skoro zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu i winny zostać zakomunikowane stronie, to działanie organu I instancji świadczy o nadużywaniu prawa i rażącym naruszeniu prawa. Domaga się, w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. , unieważnienia decyzji Zarządu Miasta G. nr [...] z dnia 27 maja 1996r. w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntów działki budowlanej oznaczonej numerem 162, położonej przy ul. S. 29 w G. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy opisaną wyżej swą decyzję z dnia 18 marca 2004r., stwierdzając, iż nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania, którego domaga się strona, ponieważ uchybiła ona terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do argumentów wniosku strony z dnia 3 kwietnia 2004r., Kolegium stwierdziło, że nie mogą one wpłynąć na zmianę decyzji podjętej w dniu 18 marca 2004r. Wbrew twierdzeniom strony, treść wniosku z dnia 16 stycznia 2004r.nie budziła wątpliwości co do przesłanki żądanego wznowienia postępowania, którą w badanej sprawie stanowi art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Zatem zarzut strony dotyczący niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu nie jest trafny. Nadto Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne badanie sprawy i jej rozstrzyganie w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliło przy tym, że strona z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołanej wcześniej decyzji organu I instancji wystąpiła już w październiku 2002r. Wniosek ten rozpatrzony został przez Kolegium poprzez wydanie decyzji z dnia 29 listopada 2002r., Nr [...] oraz z dnia 16 stycznia 2003r., Nr [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak wyżej. Skarżący W. F. H. nie godząc się z zaskarżoną decyzją Kolegium, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił decyzji tej naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe przyjęcie, że strona domaga się wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oraz nie uwzględnienie art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie strony, treści zaleceń pokontrolnych NIK nie można rozpatrywać w kontekście przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ one tylko informują o istniejących wówczas nieprawidłowościach prawnych w zakresie nieuregulowanych stosunków własnościowych gruntów, wydawania zgody przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego na realizowanie budownictwa usługowo-handlowego na terenach wiążących strony umowami dzierżawy. Dalej skarżący podnosi, iż : cyt. " ... wszystkie wymienione czynności prawne były dokonywane z rażącym naruszeniem prawa i to one mają być przedmiotem rozpatrzenia w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie zalecenie pokontrolne..." Skarżący odwołując się do przepisu art. 78 § 1 k.p.a. zarzucił , iż Kolegium nie przeprowadzając postępowania dowodowego, naruszyło tym samym tym samym przepis art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 czerwca 2005r. skarżący podniósł zarzut, iż Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji Zarządu Miasta G. nr [...] z dnia 27 maja 1996r., ograniczyło się tylko do sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, pomijając m. innymi okoliczności zawarcia tej umowy, a konkretnie sposób wydania kwestionowanej decyzji poprzedzającej zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 maja 2004r., NR [...], odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 &1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga W. F. H. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 18 marca 2004r., Nr [...]. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 & 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli wydana ona została w postępowaniu dotkniętym kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art.145 & 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może zaś w myśl art.147 k.p.a., nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Podkreślić należy, że w toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną występują w zasadzie dwa etapy tegoż postępowania. Pierwszy etap tego postępowania określany jako postępowanie wstępne kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania / art.149 & 1 k.p.a./, bądź wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania / art.149 & 3 k.p.a./. Organ w toku tegoż postępowania dokonuje oceny formalnych podstaw wznowienia postępowania ustalając: ❖ czy żądanie zgłoszone zostało przez stronę /art.147 k.p.a./; ❖ czy strona powołuje podstawy wznowienia, a którymi są przesłanki określone w art.145 k.p.a.; ❖ czy strona zachowała określony w art.148 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania . W myśl zaś art.148 & 1k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Innymi słowy, strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W świetle powyższego przyjąć należy, że organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania, gdy strona uchybiła terminowi określonego w cyt. wyżej art.148 & 1 k.p.a., bądź wówczas, gdy z żądaniem wznowienia wystąpiła osoba nieuprawniona, bądź gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. Stwierdzenie natomiast, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jaki z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy /art.149 & 2 k.p.a./, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania / art.149 & 1 k.p.a./, czyli w drugim etapie postępowania i musi być zawarte w decyzji mającej swe oparcie w przepisie art.151 k.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądu administracyjnego, gdzie w wyroku z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV S.A. 487/91 /ONSA 1991, Nr 2, poz.50/ Sąd przyjął, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, zaś przesłanką odmowy wznowienia postępowania / art.149 & 3 k.p.a. / nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 września 1996r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Zarządu Miasta G. z dnia 27 maja 1996r., Nr [...] w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki o numerze geodezyjnym 162 położonej przy ul. S. 29 w G. Decyzja ta została przez stronę zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 września 1997r. sygn. akt SA/Wr 1253/96 oddalił skargę W. F. H. Następnie na skutek rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 października 1998r. sygn. akt III RN 56/98 rewizję nadzwyczajną oddalił jako nieuzasadnioną.. Z akt sprawy niewątpliwie również wynika, że pismem z dnia 16 stycznia 2004r. skarżący W. F. H. wniósł podanie o wznowienie postępowania w sprawie opisanej wyżej decyzji Zarządu Miasta G. z dnia 27 maja 1996r., Nr [...], cyt. " ... w świetle nowych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy". W uzasadnieniu tegoż podania skarżący odwołał się w tym względzie do zaleceń pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli z przeprowadzonej kontroli Urzędu Miasta G. przez Delegaturę NIK we W. w sierpniu 1989r., załączając kopię tych zaleceń. Trafnie w tej sytuacji Kolegium przyjęło, iż w/w pismo skarżącego z dnia 16 stycznia 2004r. jest faktycznie żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 września 1996r. Nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości , a powołane przez W. F. H. zalecenia pokontrolne NIK z dnia 6 września 1989r., skoro sam skarżący określa je jako " nowy dowód" – za podstawę wznowienia postępowania, określoną w art.145 & 1 pkt.5 k.p.a. Mając na uwadze powyższe i skoro lektura akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że skarżący uchybił terminowi określonemu w cyt. wyżej art.148 & 1 k.p.a., to rozstrzygnięcie Kolegium nie mogło być inne, niż zawarte w skarżonych decyzjach. Podkreślić w tym miejscu należy, że w doktrynie przyjęte zostało, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa./ por.B.Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2.wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 1998r., str.733/. Ustosunkowując się do stwierdzenia skargi, iż wnioskiem z dnia 16 stycznia 2004r. skarżący zwrócił się do Kolegium o wznowienie postępowania w sprawie unieważnienia w/w decyzji z dnia 27 maja 1996r., wydanej przez Zarząd Miasta G., wskazać należy, że ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania i to w razie spełnienia przypisanych do tegoż trybu przesłanek. Istotne jest przy tym, że tak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania weryfikacji ostatecznej decyzji, szczegółowo uregulowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Do każdego z tych trybów , przypisane są ściśle określone wymogi, od spełnienia których zależy wynik prowadzonego postępowania. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu, jak w niniejszej sprawie – w sprawie wznowienia postępowania, nie jest dopuszczalne przyjęcie którejkolwiek z podstaw postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by decyzja ta – wbrew zarzutom skarżącego - wydana została z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 & 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi W. F. H. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.