II SA/Wr 376/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zajęcie części nieruchomości w celu przeprowadzenia na nieruchomości wielotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję pierwszej instancji i odmówił wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie na określonych nieruchomościach wielotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400/110 kV Pasikurowice – Wrocław. Według przytoczonych ustaleń i ocen, z wnioskiem o zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) najpierw w 2007 r. wystąpiła spółka B SA w W. Starosta Powiatu W decyzją z dnia 16 września 2010 r. zezwolił A SA na przeprowadzenie przez określone nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego ,,Budowa linii 400+2x110 kV Pasikurowice – Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/110 kV Pasikurowice o pole liniowe 400 kV" w pasie technologicznym o szerokości 70 m oraz urządzeń towarzyszących. Wskazano, że przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody D z dnia 14 sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii. Opisano zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przez zakaz zabudowy pasa technologicznego określonego w decyzji lokalizacyjnej i dozwolenie na ustawienie słupa. Opisano obowiązki inwestora. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ omówił stan prawny wynikający z art. 124 u.g.n. i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA 2012 (Dz. U. Nr 26, poz. 133 ze zm.). Inwestycja wnioskodawcy była zgodna z decyzją lokalizacyjną. Kolejny wniosek złożył do Starosty adresat decyzji lokalizacyjnej, będący podmiotem do tego uprawnionym. Zastrzeżenia organu wzbudziła natomiast przesłanka pozytywna uwzględnienia wniosku wyrażona w art. 124 ust. 3 u.g.n., a mianowicie prawidłowość przeprowadzenia i udokumentowania rokowań z właścicielem nieruchomości w celu uzyskania jego zgody na założenie linii. Wnioskodawca powinien zaproponować właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody, a przedmiotem pertraktacji powinny być wszelkie istotne postanowienia umowy, dotyczące w szczególności obowiązków stron. Tymczasem inwestor w nin. sprawie nie udokumentował poinformowania właściciela o zakresie niezbędnych ograniczeń. Proponowano właścicielowi wyrażenie zgody na założenie słupów, czego nie zawarto w późniejszym wniosku. Przez cały czas inwestor proponował takie samo odszkodowanie pieniężne. Właściciel nie miał więc możności pełnej oceny propozycji inwestora. Inwestor nie dołączył do wniosku dowodu doręczenia właścicielowi podstawowych dokumentów (projektu umowy z mapą i operatu szacunkowego z 2006 r.). Właściciel nie podpisał protokołów z rokowań, jak też nie potwierdził ich przebiegu opisanego przez inwestora. Wydając rozstrzygnięcie organ wykroczył ponad treść wniosku i jego uzupełnienia, zezwalając na usytuowanie urządzeń towarzyszących linii. Nie wiadomo, jakie to mają być urządzenia. Odnośnie zakresu inwestycji odesłano jedynie do treści decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy szczegółowy sposób ograniczenia własności powinna precyzować decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie podano podstawy prawnej ograniczenia możności zabudowy przez właściciela pasa technologicznego. Materiał procesowy nie był usystematyzowany, dokumentacja nie została urzędowo potwierdzona, z naruszeniem art. 76a k.p.a. Organ podkreślił na końcu, że inwestor potwierdził wykonanie zamierzonych robót, zatem przedmiot postępowania stał się nieaktualny. W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 77 k.p.a., 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Według skarżącego decyzja uwzględniająca wniosek powinna być zgodna z decyzją lokalizacyjną i dlatego mogła do niej odsyłać, musiała natomiast precyzować obszar objęty ograniczeniem. Wymogi te spełniała decyzja pierwszej instancji i była w pełni zgodna z art. 124 ust. 1 u.g.n. Negocjacje zostały przeprowadzone i udokumentowane w sposób prawidłowy. Zasada swobody umów zostaje tutaj ograniczona, gdyż zakres ograniczenia nie podlega rokowaniom, jako narzucony treścią decyzji lokalizacyjnej. Dopiero udzielenie zgody na takie ograniczenie otwiera możliwość podjęcia negocjacji. W nin. sprawie zgody tej właściciel nie wyraził, co wynika z treści dołączonej do wniosku dokumentacji. Szczegółowy zakres robót jest przedstawiony w pozwoleniu na budowę i nie mógł stanowić przedmiotu rokowań. Negocjacje powinny dotyczyć obszaru, ograniczenia uciążliwości związanych z wykonaniem robót i określenia zakresu uprawnień właściciela. Nie było możliwości i obowiązku doprecyzowania rodzaju urządzeń towarzyszących, które również będą znane dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. w ogóle nie mógł być stosowany (art. 4 ustawy nowelizującej w Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590), a ponadto przepis ten (uprzednio art. 122 ust. 3 u.g.n.) może być stosowany w nawiązaniu do art. 9 u.g.n. Organ bezpodstawnie kwestionuje nadanie decyzji pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że w nin. sprawie nie wypowiedział się na temat rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji należało co do zasady uznać za zgodne z prawem. Uchybieniem było nawiązanie w nim do treści pierwotnego wniosku, złożonego przez pierwszego inwestora w oparciu o plan miejscowy, chociaż z uzasadnienia decyzji wynikało już niewątpliwie, jakiej treści wniosek nie ulega uwzględnieniu. Nie wszystkie argumenty przytoczone w uzasadnieniu były trafne lub uzasadniające decyzję odmowną, nie zaś kasacyjną. Jednak zasadnicza argumentacja znajdowała oparcie w należycie rozważonych ustaleniach zawartych w materiale procesowym. Istotnie bowiem inwestor nie wykazał podjęcia i przeprowadzenia w sposób prawidłowy rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela (art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.) i zawarcia umowy precyzującej uprawnienia i obowiązki stron. W szczególności bezzasadny był argument organu, jakoby za odmową uwzględnienia wniosku przemawiała okoliczność przeprowadzenia przez wnioskodawcę zamierzonych robót. Z materiału sprawy wynika niewątpliwie, że inwestor rozpoczął budowę linii m.in. na podstawie natychmiast wykonalnej decyzji pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Chybione więc byłoby powołanie znajdującej oparcie w tym przepisie wykładni, że zezwolenie na założenie linii jest dopuszczalne przed rozpoczęciem robót przez inwestora. Odmiennej oceny wymaga sytuacja, w której inwestor wkroczył na cudzą nieruchomość legalnie, bowiem wprawdzie w oparciu o decyzję nieostateczną, ale natychmiast wykonalną. W nin. sprawie sam organ odmówił wstrzymania wykonalności decyzji pierwszej instancji. Możność natychmiastowego wykonania decyzji byłaby iluzoryczna, gdyby jego ceną miało być nieuwzględnienie z tego jedynie powodu wniosku inwestora decyzją odwoławczą. Ustanowienie natychmiastowej wykonalności decyzji nie stwarza dla inwestora swoistej pułapki w postaci niebezpieczeństwa utraty wynikającej z tej wykonalności korzyści, gdy działając zgodnie z prawem i w zaufaniu do orzeczenia organu przystąpił do wykonywania robót. Orzekanie o natychmiastowej wykonalności byłoby bezsensowne, gdyby miało kolejno wywołać bezpodstawność rozstrzygnięcia podlegającego temu wykonaniu. W pewnym zakresie argumentacja organu dotyczyła okoliczności możliwych do wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.) lub po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), nie była więc odpowiednia dla uzasadnienia decyzji odwoławczej rozstrzygającej co do istoty sprawy. Opisane uchybienia procesowe organu pierwszej instancji niewątpliwie uzasadniały uchylenie wydanej przez niego decyzji i być może dlatego zostały przytoczone w decyzji odwoławczej, a także dla realizacji postulatu zupełności uzasadnienia, jednak organ tego nie zaznaczył. Argumentacja zawarta w skardze w części nawiązywała do omówionych powyższych mankamentów zaskarżonej decyzji, jednak nie uzasadniała uwzględnienia skargi wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie była przekonująca przedstawiona w skardze wykładnia zakwestionowanej przez organ przesłanki uwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu wymóg niewyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości, pojawia się w art. 124 u.g.n. w różnych kontekstach. W art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na konkretne, zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie. W art. 124 ust. 3 u.g.n. zobowiązuje się inwestora do przeprowadzenia z właścicielem rokowań ,,o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa ust. 1". Pojęcie rokowań wykłada się zaś według prawa cywilnego, jako jeden ze sposobów zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie ulega wątpliwości, że nie ma to być prosta umowa w rodzaju ,,wyrażam zgodę na określone przedsięwzięcie" (art. 124 ust. 1 u.g.n.), ale umowa szczegółowo regulująca prawa i obowiązki stron, związane z realizacją tego przedsięwzięcia (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Ma rację skarżący, że wyrażana przez niego wola zawarcia umowy ma nie być ofertą. Oferta powinna być szczegółowo doprecyzowana, lecz zaproszenie do rokowań i stanowisko odnośnie treści przyszłej umowy takie stanowcze i szczegółowe być nie musi. Jednak zastrzeżenia organu wobec podjętych przez skarżącego czynności przy próbie przeprowadzenia rokowań, dotyczą innej kwestii. Sąd podziela pogląd organu, że powinnością inwestora było doręczenie właścicielowi udokumentowanej informacji o zakresie zamierzonego przedsięwzięcia. Tego przecież dotyczyć ma zgoda właściciela (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Właściciel może nie mieć wpływu, jak podkreśla skarżący, na ten zakres (jest on ,,dany" w decyzji lokalizacyjnej), ale przecież od jego znajomości uzależniona być może ta zgoda, a ponadto właściciel może negocjować sposób wykonania tego zakresu. Sam skarżący podkreśla, że sposób ten powinien być najmniej uciążliwy dla właściciela, zaś skonkretyzowanie tego sposobu następuje przez inwestora w projekcie budowlanym. Projekt ten jest opracowywany już po zakończeniu rokowań, ale dlaczego miałby nie uwzględniać potrzeb właściciela wyrażonych w umowie kończącej rokowania. Z treści skargi wynika lekceważenie ze strony inwestora tego aspektu rokowań, swoiste zadufanie związane z przeświadczenie, że skoro właściciel nie ma wpływu na zakres przedsięwzięcia wpisany w decyzji lokalizacyjnej, to nie ma potrzeby zaznajomić właściciela z tym zakresem i prowadzić rokowań tego zakresu dotyczących. W doktrynie podkreśla się powinność przyzwoitego i lojalnego zachowania się podmiotów prowadzących rokowania. Jej naruszeniem jest przykładowo zatajenie informacji istotnych dla prowadzenia rokowań. Związany z tym wywód skargi stanowił ogólnikową polemikę z argumentacją organu, znajdującą oparcie w materiale sprawy. Pierwotny wnioskodawca, A SA w W dołączył wprawdzie do wniosku operat szacunkowy z 2006 r. i protokoły z rokowań, jednak dopiero w trakcie wszczętego już postępowania administracyjnego właściciel domagał się przeprowadzenia rzetelnych rokowań, poprzedzonych w szczególności doręczeniem mu operatu szacunkowego, propozycji negocjacyjnych inwestora i informacji na temat zakresu inwestycji. Po około dwuletniej przerwie w czynnościach procesowych do akt wpłynęło pismo nowego inwestora, zmieniające wniosek w zakresie określenia rodzaju przedsięwzięcia i podstawy wniosku (decyzja lokalizacyjna, a nie plan miejscowy oraz specustawa z dnia 7 września 2007 r.). Pomijając już kwestię skutków procesowych niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zaistnienia następstwa prawnego pomiędzy kolejnymi wnioskodawcami oraz niedołączenia pełnomocnictwa procesowego przez osobę podpisaną pod adresem zmieniającym wniosek, zauważyć należy, że dokonana zmiana podmiotowa i przedmiotowa pozbawiła znaczenia dotychczasową dokumentację rokowań. Czynności określone jako rokowania prowadził inny inwestor i na inny temat. Na rozprawie administracyjnej w dniu 30 sierpnia 2010 r. właściciel przedstawił do protokołu szeroko umotywowane zastrzeżenia wobec prawidłowości prowadzonych w 2007 r. rokowań. Wyraził gotowość do podjęcia rokowań, o ile inwestor uzupełni dokumentację we wskazany przez niego sposób. Kolejne propozycje wyraził w piśmie procesowym. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji wydał decyzję uwzględniającą wniosek. W tych okolicznościach, szczegółowo omówionych przez organ, pełne potwierdzenie znajdowała ocena, że inwestor nie wykazał w nin. sprawie zaistnienia przesłanki udzielenia mu zezwolenia, w postaci przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań o uzyskanie zgody na przeprowadzenie linii. Na marginesie wskazuje się, że do skargi pełnomocnik skarżącego również nie dołączył pełnomocnictwa procesowego wraz z dokumentem wykazującym upoważnienie osób udzielających pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej osoby prawnej. Nie było jednak podstawy do odrzucenia skargi, gdy pełnomocnik wezwany pod rygorem odrzucenia skargi do uzupełnienia skargi o pełnomocnictwo i stosowne dokumenty, dołączył jedynie samo pełnomocnictwo, bez odpisu z KRS. Udzielenie pełnomocnictwa procesowego nastąpiło bowiem w formie aktu notarialnego. W treści tego aktu opisano treść wpisu w KRS osób reprezentujących spółkę przy udzielaniu pełnomocnictwa, jako członków zarządu. W ocenie Sądu stanowiło to uzupełnienie skargi wystarczające do nadania jej dalszego biegu. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 23.11.2011 r.