II SA/Wr 376/19

Dnia 14 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości. Decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zmianami) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. , poz. 2096) nakazał zarządcy budynku przy ul. M. (...) w L. (działka nr (...), obręb T.) tj: L. Spółdzielni Mieszkaniowej ul. G. (...),(...)L. w terminie do 31 stycznia 2019 r. usunąć nieprawidłowości związane z nieprawidłowym działaniem wentylacji grawitacyjnej i nieprawidłowym połączeniem urządzeń do przewodów kominowych w budynku przy ul. M. (...) w L. zgodnie z zaleceniami wynikającymi z protokołu nr (...)z dnia (...) grudnia 2018 r. sporządzanego przez mistrza kominiarskiego M. R.Marszałka, obejmującego między innymi wykonanie n/w robót budowlanych: 1. zamontowania dodatkowych nawiewników w stolarce okiennej w mieszkaniu nr (...), nr (...) i nr (...); 2. wyłączenia z przewodu wentylacyjnego elektrycznych wentylatorów w mieszkaniu nr (...) i nr (...). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści przedstawionego protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych budynku przy ul. M. (...) w L. z dnia (...) grudnia 2018 r. wynika, że wentylacja grawitacyjna w mieszkaniach nr (...),(...) i (...) nie działa prawidłowo, ponadto w mieszkaniach nr (...) i (...) zainstalowano wentylatory elektryczne w przewodach wentylacji grawitacyjnej. Dokonujący przeglądu mistrz kominiarski stwierdził, iż wymienione nieprawidłowości mogą stwarzać zagrożenie dla mieszkańców w/w lokali mieszkalnych. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L. Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz J. M.. W ocenie J. M. oparcie decyzji organu I instancji tylko na protokole kontroli przewodów kominowych nie jest wiarygodne. Odwołujący się wskazuje, że przy sprawdzaniu przewodów kominowych nie stwierdzono, że są zainstalowane w mieszkaniach nr (...) i (...) wentylatory elektryczne. Ponadto podkreśla, że w jego mieszkaniu został zamontowany nawietrznik w stolarce okiennej, natomiast w lokalach nr (...) i (...) takich nawietrzników nie ma. J. M. poinformował również, że Spółdzielnia zamontowała elementy wentylacji w budynku. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...)na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1332 z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez J. M.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja organu I instancji dotyczyła stanu technicznego budynku związanego z wentylacją i przewodami kominowymi, które są częściami wspólnymi nieruchomość, w związku z tym osobą zobowiązaną do wykonania decyzji była L. Spółdzielnia Mieszkaniowa z s. ul. G. (...),(...) L., będąca zarządcą budynku przy ul. M. (...) w L., w związku z czym tylko ona została uznana za stronę postępowania, mając na uwadze art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej Pb) oraz art. 61 Pb. Kolejno organ II instancji wyjaśnia, że przepisy procedury administracyjnej nakazują w przypadku gdy odwołanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w sprawie, umorzenie postępowania odwoławczego. Następnie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi wówczas, jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego ustalił, iż podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Dnia 6 maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. M. wniósł pismo zatytułowane "odwołanie" od decyzji z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) umarzającej postępowanie odwoławcze dotyczące nieprawidłowo działającej wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu nr (...)przy ul. M.w L.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z tym, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. uchylała się od dokonania naprawy wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu nr (...), J. M. po złożeniu bezskutecznych odwołań do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając iż szczegółowe uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne wskazane zostały m.in. w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładani norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. orzekająca o umorzeniu postępowania wszczętego odwołaniem wniesionym przez J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nakazującej zarządcy budynku przy ul. M. (...)w L. usunięcie nieprawidłowości związanych z nieprawidłowym działaniem wentylacji grawitacyjnej i nieprawidłowym podłączeniem urządzeń do przewodów kominowych w przedmiotowym budynku. W postępowaniu odwoławczym, obowiązuje przyjęta generalnie dla postępowania administracyjnego zasada, zgodnie z którą w przypadku wszczęcia postępowania organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w myśl art. 28 kpa, którego sytuacja prawna zostaje na skutek tego rozstrzygnięcia ukształtowana w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonana przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak także inny tzn. niemerytoryczny (procesowy) sposób załatwiania sprawy m.in. w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią organ wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Warunki umorzenia postępowania administracyjnego określone zostały w przepisie art. 105 § 1 kpa, który nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95, nie publ.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego w sprawie organu administracyjnego w sferę prawną jednostki. W judykaturze administracyjnej wskazano również, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa." (wyrok NSA z dnia 10 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88, niepubl.). Jednocześnie w doktrynie uznano, że taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy strona cofnie odwołanie, czy też wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Spełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006). Stanowisko to jest zbieżne z poglądem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów wskazanej w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w myśl przepisu art. 127 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie czyli podmiotowi spełniającemu warunki określone w art. 28 kpa, z uwzględnieniem przepisu art. 29 kpa. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898). Istotne również jest, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie uznano, że w postępowaniu odwoławczym należy przyjąć tzw. subiektywną koncepcję legitymacji procesowej strony, co oznacza, że dla wniesienia odwołania wystarczające jest przekonanie danego podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno być zweryfikowane w sposób procesowy z zastosowaniem przepisów odnoszących się do postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie przede wszystkim, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony – w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej – do skorzystania z tego środka zaskarżenia. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 tej ustawy). Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 ustawy jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 ust. 1. Zakres tych obowiązków wskazuje art. 5 ust. 2 ustawy, według którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu. W analizowanej sprawie należy wskazać, że nakaz zamontowania dodatkowych nawiewników w stolarce okiennej dotyczy mieszkania nr (...), nr (...) i nr (...) natomiast nakaz wyłączenia z przewodu wentylacyjnego elektrycznych wentylatorów odnosi się do mieszkania nr (...) i nr (...). Z odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową wynika, że właścicielem wyżej wymienionych mieszkań nie jest Spółdzielnia, lecz są nimi osoby fizyczne. Mieszkania nr (...) i nr (...)stanowią wyodrębnioną własność, a mieszkania nr (...) i nr (...) są mieszkaniami z tzw. spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu. Ponadto zamontowanie wentylatorów elektrycznych w przewodzie wentylacyjnym oraz roboty związane z wymianą stolarki okiennej również nie były wykonywane przez Spółdzielnię, lecz przez użytkowników wskazanych w decyzji mieszkań, w związku z czym to te osoby jako Inwestorzy – a nie L. Spółdzielnia Mieszkaniowa – powinny zostać zobowiązane do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie adresatem obowiązku wykonania prac jest L. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Skarżący J. M. jest właścicielem mieszkania nr (...), które jest objęte przedmiotowym nakazem. Jednak należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł w sprawie ze skargi J. M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...)w przedmiocie umorzenia postępowania Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. o sygn. II SA/Wr 89/18 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe orzeczenie należy również wskazać, iż w wyniku rozpoznania odwołania L.Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia(...)grudnia 2018 r. o znaku (...)organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W rezultacie należy podkreślić, że po odpowiednio przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym może okazać się, że stroną postępowania nie będzie tylko L. Spółdzielnia Mieszkaniowa, w związku z czym ponownie będzie należało rozważyć przymiot stron na podstawie art. 28 k.p.a. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.