II SA/Wr 377/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008r. sprawy ze skargi E. I. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego - stodoły I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu W dniu 22 marca 2004r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo K. K. opisujące uciążliwości dla mieszkańców wywołane funkcjonowaniem tuczarni trzody chlewnej. W dniu 1.04. 2004r. organ wezwał właściciela gospodarstwa rolnego do złożenia wyjaśnień, a następnie w dniu 14.04.2004r. przesłuchał go w charakterze strony w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych, zaś w dniu 30.04.2004r. przeprowadził dowód z oględzin tych budynków. Na skutek zażalenia K. K. organ wyższego stopnia wyznaczył właściwemu organowi termin do załatwienia sprawy (art. 37§2 k.p.a. ). Organ ten zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu w dniu 29.07.2004r. postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych z przeznaczeniem na hodowlę trzody chlewnej. Decyzją z dnia 23.08.2004r. organ umorzył postępowanie, gdyż nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania budynku nr 4 stodoły, który zawsze służył w gospodarstwie rolnym do hodowli zwierząt gospodarczych. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając wyjaśnienie, czy zmiany w zakresie wielkości hodowli są zgodne z ustaleniami planu miejscowego, oraz uzyskanie opinii inspektora sanitarnego i organu właściwego w sprawach ochrony środowiska. Decyzją nr [..]z dnia [...]organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowane nałożył na właścicieli gospodarstwa rolnego obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów dotyczących terminu dokonania zmian sposobu użytkowania obiektów gospodarczych i zgodności prowadzonej hodowli z ustaleniami planu miejscowego oraz opisu technicznego tych obiektów z zaznaczeniem ich poprzedniego i obecnego przeznaczenia, ponadto ekspertyzy technicznej w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania, a także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ na podstawie art. .71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane ( Dz. U. z 2001r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. ( Dz. U. Nr 120, poz. 1131) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r.( Dz. U. Nr 93, poz. 888) nakazał właścicielom gospodarstwa rolnego, którzy samowolnie zmienili sposób użytkowania stodoły na budynek chlewni, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stodoły. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zmiana profilu hodowli i składowania słomy mająca poprzednio miejsce w obiekcie stodoły, z hodowlą koni i bydła w jednym sąsieku i składowania słomy w drugim sąsieku i na strychu, na obecną hodowlę świń w obu sąsiekach, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego, ponieważ zmienia warunki sanitarno-higieniczne i ochrony środowiska w obiekcie i jego otoczeniu. Według materiału dowodowego samowolna zmiana sposobu użytkowania dokonana została przed dniem 31 maja 2004r. (dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy), co wyklucza stosowanie art. 71 a ustawy. Organ nałożył natomiast na właścicieli gospodarstwa decyzją nr 84 szereg obowiązków, których nie wykonali, co zgodne z art. 71 ust. 3 ustawy uzasadniało nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W odwołaniu od tej decyzji właściciele gospodarstwa zarzucili że nie dokonali zmiany sposobu użytkowania, gdyż w budynkach gospodarczych od 60 lat prowadzona była hodowla różnych zwierząt gospodarskich, także w budynku stodoły, zaś od lat 80-tych wyłącznie trzody chlewnej. W ostatnich latach dokonywali remontu i modernizacji budynków, co doprowadziło do polepszenia warunków sanitarno-higienicznych. W stodole prowadzony jest końcowy okres tuczu świń metodą głębokiej ściółki. Nazwa budynku, stodoła, ma znaczenie historyczne i od dawna nie odpowiada sposobowi jego użytkowania. Obecnie wszelkie budynki służą do produkcji rolnej, nie do magazynowania płodów rolnych. Wszyscy mieszkańcy osiedla potwierdzili w pisemnym oświadczeniu, że już rodzice obecnych właścicieli trzymali w stodole świnie i nie należało dawać wiary odmiennym zeznaniom skarżącego K. K., który mieszka tam od zaledwie kilku lat. Skala produkcji trzody chlewnej wynosząca poniżej 40 DPJ nie narusza prawa. Decyzją nr 220/2007 z dnia 19 lutego 2007r. organ odwoławczy na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji nr 84/05, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004r.), gdyż stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 nie wchodziło w rachubę według brzmienia przepisów odsyłających, ponadto zaś treść rozstrzygnięcia oparta została na znowelizowanych przepisach art. 71 ust. 2 i art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy, co naruszało art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej. Organ powinien samodzielnie ustalić datę dokonania zmiany sposobu użytkowania, zaś nieuzasadnione było nałożenie na właścicieli gospodarstwa obowiązku wykazania tej daty. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję nr 75/06 i umorzył postępowanie I instancji. Jak wskazał ten organ, przyczyną wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu stodoły było niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją nr 84/05. Wobec stwierdzenia nieważności tej decyzji odpadła podstawa do wydania tego nakazu, co wywołało konieczność uchylenia decyzji. Postępowanie należało umorzyć, gdyż hodowla trzody chlewnej jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego i nie przekracza wielkości wymagającej sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§3 ust. 1 pkt 90a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004r. Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła, że decyzja sankcjonuje radykalne pogorszenie warunków higienicznych i sanitarnych środowiska, gdyż prowadzona na dużą skalę hodowla świń zatruwa środowisko i zmusza mieszkańców do przebywania w smrodzie. Tuczarnia funkcjonująca w granicach miasta, w pobliżu osiedla mieszkaniowego, wywołuje sprzeciw wielu mieszkańców, których należało wysłuchać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 145§1 pkt 1c p.p.s.a. stwierdzenie w toku sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uchylenie tej decyzji. W nin. sprawie Sąd dopatrzył się takich istotnych uchybień procesowych organu, wynikających z naruszenia art. 80 i art. 107§3 k.p.a. wskutek braku rozważenia całokształtu materiału sprawy oraz art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności, w obu przypadkach związanego z niedostatecznym uzasadnieniem bądź przedwczesnym ustaleniem istnienia przesłanek umorzenia postępowania (art. 105§1 k.p.a.), a ponadto pominięciem pogłębionej analizy aspektu podmiotowego sprawy (art. 28 k.p.a.). Nie budziło zastrzeżeń stanowisko prawne organu, że o ile właściciele gospodarstwa rolnego, uczestnicy postępowania, w ogóle dokonali zmiany sposobu użytkowania stodoły, to nastąpiło to przed dniem 31 maja 2004r. i dlatego ocena prawna skutków tej samowoli budowlanej powinna przebiegać w oparciu o " przepisy dotychczasowe" (brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. Dz. U. Nr 93, poz. 888), czyli przepisy ustawy – Prawo budowlane sprzed tej nowelizacji, zatem w brzmieniu testu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2003r. Nr 2007, poz. 2016. Może zastanawiać użycie przez ustawodawcę wyrażenia "przepisy", skoro samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu bez pozwolenia dotyczył przepis art. 71 ust. 3 ustawy (jeden przepis). Jak trafnie przyjął organ, ustawodawca zamierzał zapewne podkreślić powinność stosowania w dotychczasowym brzmieniu również przepisów, do których art. 71 ust. 3 odsyłał. Należało rozważyć pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu. W art. 71 ust. 2 prawa budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) definiowano ją jako podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno- sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Wymaga się, aby zmiana warunków użytkowania było istotna (ONSA 2003 z 4., poz.137 i Prawo gospodarcze 1997 z. 7 s. 39), o ile zaś uległy pogorszeniu, nie powinny naruszać określonych wymagań prawnych (patrz tezy orzecznictwa cytowane w Z. Kostka " Prawo budowlane – Komentarz" s. 172). Błędny był jednak pogląd prawny organu, jakoby dokonanie zmiany nie naruszającej planu miejscowego oraz podjęcie działalności nie uzasadniającej stosowania przepisów szczególnych regulujących administracyjnoprawne ograniczenia w korzystaniu z danego obiektu (przykładowo w razie podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko), było wystarczające do uznania, że nie nastąpiła istotna zmiana sposobu użytkowania obiektu bądź zmiana nie wymagająca stosowania art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 prawa budowlanego ( w brzmieniu w Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Znaczenie "stanu zgodnego z prawem" (brzmienie art. 51 ustawy) w tym przypadku, jest trudne do jednoznacznego zdefiniowania, szczególnie przy uwzględnieniu kwestii ochrony interesów osób trzecich. Jak wiadomo, nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003r. polegała m.in. na wyraźnym sformułowaniu zasady wolności budowlanej (nowy art.4) oraz na ograniczeniu zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (nowe brzmienie art. 5,art. 28 ust. 2 i 3, art. 59 ust.7 ustawy). Prawo budowlane przestało wymagać zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w trakcie użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, co mogło nasuwać przypuszczenie, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy( patrz cyt. Komentarz s.27). O ile tzw. osobom trzecim można byłoby przyznać ochronę na zasadach ogólnych (art. 28 k.p.a.), to powstaje problem podstawy interesu prawnego tych osób, a przede wszystkim, czy jego źródłem mogą być wyłącznie przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności bądź dóbr osobistych. Należałoby przecież rozgraniczyć cywilnoprawne (przed sądem powszechnym) i administracyjnoprawne środki ochrony interesów osób trzecich oraz ograniczyć rozstrzyganie przez organy administracji kwestii cywilnoprawnych do konkretnie uregulowanych w sposób wyraźny przypadków, kiedy dana kwestia stanowi jedną z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej . W dalszym ciągu pozostaje niejasne, czy uzasadnione interesy osób trzecich w toku postępowania administracyjnego powinny być chronione wyłącznie na podstawie przepisów administracyjnoprawnych, czy przeciwnie, może raczej głównie na podstawie przepisów cywilnoprawnych, czy też zamieszczenie w art. 5 ustawy nakazu poszanowania tych interesów stanowi samodzielne źródło interesu prawnego osób trzecich w konkretnych stanach faktycznych, ale przecież już nie w postępowaniach dotyczących użytkowania obiektu. Powoływanie się przez daną osobę trzecią wyłącznie na ochronę wynikającą z art. 222§2 w związku art. 144 Kodeksu cywilnego wskazuje raczej, że powinna jej poszukiwać na drodze procesu cywilnego. Czym innym jest kwestia ustalenia przez organ nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie z urzędu przesłanek faktycznych stwierdzenia, że nastąpiła w ogóle zmiana sposobu użytkowania. W postępowaniu wyjaśniającym należało przeprowadzić i wykorzystać przy tworzeniu decyzji dowody już przeprowadzone oraz rozważyć potrzebę uzupełnienia materiału sprawy o dalsze dowody z dokumentów, zeznań świadków, a przede wszystkim odpowiednich ekspertyz (art. 81c ustawy). Ocena, że nastąpiła bądź nie nastąpiła zmiana warunków, powinna wynikać z konkretnych ustaleń . Najpierw należało oczywiście ustalić warunki użytkowania obiektu w dłuższym okresie, aby stwierdzić dokonywanie się zmian tych warunków, szczególnie w zakresie warunków higieniczno- sanitarnych lub ochrony środowiska ( mając na uwadze art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, por. wyrok NSA W Palestra 2002 z. 9-10 s. 197).W aspekcie podmiotowym sprawy zwraca uwagę, że organy zaniechały precyzyjnego określenia kręgu stron postępowania i podstawy posiadania przez nie interesu prawnego. W zaskarżonej decyzji wymieniony jest w rozdzielniku, oprócz właścicieli gospodarstwa, tylko K. K., który już wcześniej występował jedynie jako pełnomocnik skarżącej, nie zaś jako strona postępowania. Wprawdzie otrzymał on zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania i traktowany był początkowo jako strona, to w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji w oparciu o wypisy z rejestru gruntów ustalał właścicieli nieruchomości sąsiednich i określił jego pozycję procesową jako pełnomocnik strony. Jednak w rozdzielnikach nie jest wymieniony jako pełnomocnik skarżącej, lecz jako strona. Nie ustalono precyzyjnie kręgu osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich oraz usytuowania nieruchomości skarżącej w stosunku do nieruchomości właścicieli gospodarstwa. Pominięto rozważenie posiadania przymiotu strony przez właścicieli nieruchomości sąsiednich . Podmioty te pośrednio uczestniczyły w postępowaniu składając oświadczenia pisemne, bądź były wskazywane jako świadkowie. Pełnomocnik strony powinien być przesłuchany w charakterze świadka, jednak jego przesłuchanie w charakterze strony nie stanowiło istotnego uchybienia procesowego. Podsumowując, należało wymagać od organu szerszego rozważania w uzasadnieniu decyzji, czy prowadzi postępowanie z uwagi również na poszanowanie interesu osób trzecich ( w tym przypadku osoby skarżącej), a nie tylko w celu stosowania art. 71 ust. 3 ustawy, a ponadto szczegółowego ustalenia w oparciu o materiał sprawy, czy w ogóle nastąpiła istotna zmiana warunków użytkowania obiektu, na czym polegała, kiedy nastąpiła, jakie wywołała skutki itp., co dopiero mogłoby uzasadnić umorzenie postępowania. Będzie wymagała rozważenia potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i w zależności od jego zakresu podjęcie odpowiednich rozstrzygnięć. Organ powinien w końcu zająć wyraźne stanowisko prawne dotyczące aspektu podmiotowego sprawy. Z podanych względów, a ponadto zgodnie z art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. J.T. 8.02.08r.