II SA/Wr 377/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej oddala skargę w całości. Postanowieniem z 11.02.2021 r. (nr 353/2021) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB), działając na podstawie art. 127, art. 128 § 1 pkt 2, 1a i § 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej: u.p.e.a. orzekł, że obowiązek przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. [...] we W., wskazany w tytułach wykonawczych nr [...] i [...] z 17.03.2020 r. zostanie wykonany zastępczo za D. C. i D. S., ale na ich koszt i niebezpieczeństwo. Jednocześnie organ egzekucyjny wezwała zobowiązany, proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności budynku, do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego tych obowiązków w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia PINB dla miasta Wrocławia przedstawił przebieg postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania decyzji tego organu nr 2402/2017 z 27.09.2017 r. Mocą tej decyzji nakazano zobowiązanym, jako współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ulicy [...] we W., przeprowadzenie określonych kontroli wraz z przygotowaniem z nich protokołów oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej, uwzględniającej stan techniczny tego budynku. Wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku, po bezskutecznym skierowaniu upomnień wzywających do jego realizacji, PINB wystawił w dniu 17.03.2020 r. tytuły wykonawcze (odpowiednio nr [...] i [...]), a postanowieniem nr 647/2020 nałożył na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia. Po nałożeniu grzywien organ otrzymał w dniu 12.06.2020 r. przygotowaną na zlecenie D. S. ekspertyzę techniczną z maja 2020 r. Wobec ustalenia, że przedłożone opracowanie nie stanowi wykonania egzekwowanego obowiązku i po wezwaniu zobowiązanego do niezwłocznego wykonania nakazu, zobowiązany przedłożył w dniu 13.08.2020 r. kolejne dwa opracowania z sierpnia 2020 r. Po stwierdzeniu, że przedłożone dokumenty nie stanowią nadal prawidłowego wykonania egzekwowanego obowiązku, m.in. nie dotyczą całego budynku, PINB ponownie wezwał zobowiązanych do niezwłocznego wykonania nakazu jednocześnie uprzedzając o możliwości kontynuowania postępowania egzekucyjnego. Pismem z 18.09.2020 r. zobowiązana D. C. zwróciła się o niepodejmowanie dalszych działań oraz poinformowała o zleceniu wykonania analizy. Po bezskutecznym upływie terminu zadeklarowanego przez zobowiązaną PINB pismem z 11.12.2020 r. zawiadomił zobowiązanych, że jeśli nakaz nie zostanie wykonany do 22.01.2021 r. to przystąpi do zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze obowiązków. Przy piśmie z 15.01.2021 r. D. C. poinformowała o trudnościach w wykonaniu nakazu, spowodowanych m.in. epidemią, wyrażając jednocześnie wątpliwości, co do informacji jakie powinny być zawarte w dokumentach oraz co do tego kto powinien je wykonać. Z kolei D. S. wystąpił w dniu 17.01.2021 r. o wyznaczenie dodatkowego czasu na wykonanie dokumentów. Ponadto zobowiązany sformułował szereg zarzutów wobec osób, które na jego zlecenie opracowały przekazane organowi do tej pory dokumenty, a także wyjaśnił, że w takiej sytuacji zmuszony jest do poszukiwania nowych wykonawców dokumentów wskazanych w decyzji nakazowej. Zobowiązany dołączył do tego pisma także kopię kolejnego dokumentu. PINB stwierdził, że dokument ten nie stanowi wykonania nakazu w jakimkolwiek zakresie. Nie jest on bowiem ani protokołem z nakazanej kontroli w zakresie przewodów kominowych ani też ekspertyzą techniczną. Stanowi on jedynie opis czynności jakie zostały wykonane przy przewodach kominowych w budynku. W takim stanie sprawy PINB stwierdził spełnienie przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zastosowania wykonania zastępczego. PINB wskazał, że zobowiązaniu mieli dostarczenie dużo czasu aby wykonać nałożony na nich nakaz. Jednocześnie organ zauważył, że w toku postępowania egzekucyjnego jedynie zobowiązany przedłożył dokumenty związane z realizacją nakazu. Podstawowym brakiem tych opracowań było jednak to, że dotyczyły one jedynie tych części budynku, do których dostęp posiada zobowiązany, a powinny dotyczyć całego budynku. PINB skonstatował również, że pomimo ściągnięcia od zobowiązanej grzywny w celu przymuszenia, nie wykonała ona nałożonego obowiązku. Ograniczały się ona jedynie do przekazania informacji o zleceniu wykonania analizy, którą nie przedłożyła. Ponadto organ zauważył, że w roku 2020 r. nałożył kilkadziesiąt podobnych obowiązków jak obowiązek egzekwowany. Znaczna część obowiązków została już wykonana, a dotyczyły one m.in budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wbrew zatem podnoszonym przez zobowiązanym trudnościom jest możliwe znalezienie odpowiedniego wykonawcy nakazu i jego zrealizowanie nawet w okresie epidemii. Wskazując na brak porozumienia między zobowiązanymi i tym samym brak udostępnienia części budynku, do których wyłączny dostęp mają oni, PINB stwierdził, że w takiej sytuacji uznaliśmy, że zobowiązani nie są w stanie samodzielnie wykonać decyzji nakazowej. Jednocześnie według tego organu w sprawie nic nie zmieni wyznaczanie dodatkowych terminów na wykonanie obowiązku czy też udzielanie dodatkowych wyjaśnień w kwestiach, które nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Dlatego organ zdecydował kontynuować postępowanie egzekucyjne i orzec zastępcze wykonanie obowiązku, którego przybliżony koszt wynosić może 10 000 zł. PNIB przedstawił sposób wyliczenia wskazanej kwoty oraz wskazał, że jest to przybliżony koszt, ponieważ rzeczywiste koszty związane z wykonaniem zastępczym będą znane dopiero po zakończeniu wykonania nakazu. Ponadto organ pouczył zobowiązanych, że mogą oni zgłosić wniosek o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, a oni złożą oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wykonają we wskazanym przez organ terminie. Nadto organ wskazał, że orzeczenia wykonania zastępczego nie pozbawią zobowiązanych możliwości wykonania nakazu. Poinformowano zobowiązanych, że realizując obowiązek tuż po orzeczeniu wykonania zastępczego mogą ograniczyć związane z tym koszty do niezbędnego minimum, a w przypadku gdyby to nastąpiło przed wyborem wykonawcy nakazu jedynymi kosztami jakie musieliby pokryć będzie opłata za wydanie tego postanowienia. W dniu 20.04.2021r. zobowiązana przedłożyła do organu dokumenty w postaci: opinii nr [...] z wyników przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych w budynku przy ul. [...] nr [...] we W. z 05.02.2021r. sporządzona przez mistrza kominiarskiego Z. Z., ekspertyzy technicznej instalacji sanitarnych w budynku przy ul. [...] lok. nr [...] z lutego 2021 r. sporządzoną przez mgr inż. J. M., ekspertyzę techniczną instalacji elektrycznych w budynku przy ul. [...] lok. nr [...] sporządzona przez mgr inż. A. P. oraz ekspertyzę techniczną konstrukcyjno-budowlaną budynku przy ul. [...] dotyczącą części budynku zajmowanej przez lokal nr [...] z grudnia 2020 r. sporządzoną przez mgr inż. J. J. W zażaleniu z 01.03.2021 r. na postanowienie PINB z 11.02.2021 r. zaskarżonym w części dotyczące D. C., pełnomocnik zobowiązanej powołał się na fakt wykonania w całości decyzji PINB z 27.09.2017 r. w zakresie dotyczącym należącej do zobowiązanej części budynku. W związku z tym stwierdził, że wydane wobec zobowiązanej postanowienie jest bezprzedmiotowe i zbędne. Dlatego powinno zostać uchylone. Pismem z 20.04.2021 r. PINB dla miasta Wrocławia poinformował zobowiązanych, że przedłożona dokumentacji nie realizuje obowiązku wynikającego z decyzji z 27.09.2020 r. W tym piśmie PINB w sposób szczegółowy przedstawił powody takiego stanowiska. DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 11.06.2021 r. (nr 641/2021) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i tym samym istniały podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. DWINB ocenił, że nie można w sprawie podważyć efektywności zastosowanego przez organ pierwszej instancji środka egzekucyjnego. Wskazał, że jednym z podstawowych braków dokumentacji, który nie pozwala na uznanie obowiązku za wykonany jest to, że dotyczą one jedynie tych części budynku, do których dostęp mają poszczególni współwłaściciele zlecający ich sporządzenie. Wynika to z braku porozumienia pomiędzy współwłaścicielami w kwestii udostępnienia wykonawcy nakazu całego budynku w celu sporządzenia prawidłowej dokumentacji. Brak jest również wskazań, że takie porozumienie zostanie zawarte w przyszłości. Dlatego organ I instancji prawidłowo doszedł do wniosku, że tylko wykonanie zastępcze pozwoli zrealizować orzeczonego wobec zobowiązanej obowiązku w sposób prawidłowy. Ponadto DWINB wskazał, że skoro grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania decyzji administracyjnej, to organowi egzekucyjnemu nie pozostawało nic innego jak tylko zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku nieskuteczności grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 21.02.2012 r., sygn. II OSK 2315/10). DWINB podkreślił, że wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązanych ciążącego na nich obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, pomimo zastosowanego uprzednio środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Gdyby zatem zobowiązani doprowadzili do wykonania ciążącego na nich obowiązku we własnym zakresie, uniknęliby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. Odnosząc się do argumentów zażalenia DWINB stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji PINB nr 2402/2017 nie został wykonany w sposób prawidłowy, pomimo licznych wezwań i pism organu I instancji. Nie przedłożono bowiem protokołów: z kontroli budynku przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych) oraz funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w obiekcie; z kontroli budynku przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia. Według DWINB, żadna z przedłożonych ekspertyz nie zawiera całościowej oceny obiektu jako budynku składającego się z lokali mieszkalnych i części wspólnych, a właśnie taka ekspertyza jest wymagana przedmiotową decyzją. Nie dokonano między innymi inwentaryzacji wszystkich przewodów kominowych w budynku (dymowych i wentylacyjnych) z opisem podłączeń do przewodów kominowych (z podaniem lokalizacji podłączeń na poszczególnych kondygnacjach), nie oceniono drożności i szczelności poszczególnych przewodów kominowych, nie oceniono prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych i spełnienia wymagań dotyczących minimalnej powierzchni kratek i spełnienia wymagań dotyczących minimalnej powierzchni kratek, nie oceniono prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach, nie oceniono prawidłowości podłączeń do przewodów wentylacyjnych i dymowych (pod kątem obowiązujących przepisów) oraz skuteczności działania wentylacji nawiewno-wywiewnej w lokalach mieszkalnych (z opisem sposobu nawiewu powietrza świeżego i spełnieniem wymogu zachowania minimalnej krotności powietrza w lokalach, zgodnej z Polską Normą), nie wskazano jednoznacznie zakresu robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia przewodów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej w przedmiotowym budynku do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, nie dokonano pełnej oceny stanu technicznego instalacji elektrycznej. W skardze na postanowienie DWINB skarżąca D. C. zarzuciła organowi naruszenie art. 127, art. 128 § 1, § 1a i § 2 w związku z § 17 ust. 1 u.p.e.a., powołując się na okoliczność zrealizowania nakazów wynikających z decyzję PINB nr 2402/2017 w możliwym przez nią zakresie, w sytuacji gdy brak realizacji całości decyzji jest spowodowany wyłącznie brakiem współdziałania ze strony drugiego z zobowiązanych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi pełnomocnik skarżonej wniósł o uchylenie postanowienia organu I i Il instancji w stosunku do skarżącej. W lakonicznym uzasadnieniu skargi wskazał natomiast, że skarżąca uzupełniła opracowania w pełnym zakresie, jakim to było możliwe bez współdziałania z drugim zobowiązanym. W związku z tym niezasadne jest obciążanie jej kosztami wykonania zastępczego - skoro zwracała się ona wielokrotnie do zobowiązanego o współdziałanie, na co nie uzyskała żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. We wniesionej skardze zarzucono organowi administracji dopuszczenia się naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, w sytuacji gdy wykonała ona nakaz wynikający z decyzji PINB nr 2402/2017 w zakresie, jaki był możliwy do realizacji bez współdziałania z drugim zobowiązanym. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie mogła doprowadzić do uczynienia zadość żądaniu skargi, albowiem kwestionowany środek egzekucyjny został prawidłowo zastosowany. W sprawie jest bezspornym, że skarżąca wraz z drugim ze współwłaścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. [...] we W. jest osobą zobowiązaną na podstawie decyzji PINB dla miasta Wrocławia z 27.09.2017 r. (nr 2402/2017), utrzymanej w mocy decyzją DWINB z 26.04.2019 r. (nr 588/2019) do wykonania obowiązków polegających na przeprowadzeniu kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b., która miałaby polegać na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych) oraz funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. [...] we W. oraz na kontroli budynku pod kątem sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia. Ponadto zobowiązano współwłaścicieli budynku do sporządzenia ekspertyzy technicznej, uwzględniającej stan techniczny całego budynku (w tym kominów i instalacji elektrycznych oraz sanitarnych). Nie ulega wątpliwości, że na dzień wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia obowiązki wynikające z powyższej decyzji nie zostały w sposób prawidłowy wykonane. Przyznaje to zresztą sama skarżąca w skardze. Wskazała ona bowiem, że nakaz wykonała jedynie w takim zakresie, który był możliwy bez współdziałania z drugim zobowiązanym. W związku zatem z niebudzącym wątpliwości uchylaniem się przez zobowiązaną od wykonania nałożonych na nią nakazów, a także pod stwierdzeniu, że pomimo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, ciążącym na niej obowiązek nie został prawidłowo wykonany, organ egzekucyjny prawidłowo przyjął konieczność zastosowania środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, co znajduje potwierdzenie w art. 127 i następnych w/w ustawy. W realiach badanej sprawy – wobec braku porozumienia zobowiązanych i co należy przyznać, bez którego nie są oni w stanie doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku - efektywność prowadzonej egzekucji jest w stanie zapewnić jedynie środek w postaci wykonania zastępczego. W myśl art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W celu zastosowanie tego środka egzekucyjnego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo ( art. 128 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 128 § 1a u.p.e.a. postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Z akt sprawy bezspornie wynika, że spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zastosowania kwestionowanego w skardze środka egzekucyjnego. W zaskarżonym postanowieniu określono w przybliżeniu koszt wykonania zastępczego (art. 128 § 1a), a na podstawie art. 128 § 2 u.p.e.a. określono obowiązek uiszczenia zaliczki. Podkreślić przy tym należy, że niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązaną. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W realiach badanej sprawy konieczności i efektywności zastosowanego przez organ I instancji środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. PINB dla miasta Wrocławia wykorzystał bowiem dotychczas wszystkie możliwości, które przewiduje w takim przypadku ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Ponieważ środek ten nie odniósł zamierzonego skutku zasadnie organ egzekucyjny skierował obowiązek objęty tytułami wykonawczymi z 17.03.2020 r. (odpowiednio nr [...] i [...]) do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Dodać przy tym należy, że na etapie postępowania zażaleniowego organ II instancji uzyskał stanowisko PINB dla miasta Wrocławia odnośnie dokumentacji przedłożonej przez zobowiązaną już po wydaniu postanowienia tego organu z 11.02.2021 r. PINB w sposób szczegółowy przedstawił powody podtrzymania dotychczasowego stanowiska i uznania, że przedłożone przez zobowiązana opracowania nadal nie realizują obowiązku wynikającego z decyzji nr 2402/2017. W szczególności organ ten wskazał, że żadna z przedłożonych ekspertyz nie zawiera całościowej oceny obiektu jako budynku składającego się z lokali mieszkalnych i części wspólnych, a właśnie taka ekspertyza jest wymagana egzekwowaną decyzją. W okolicznościach niniejszej sprawy, podkreślić należy także to, że nadal nie ma przeszkód, by we własnym zakresie zobowiązani wykonali wspólnie i w porozumieniu ciążący na nich obowiązek, jeśli chcą uniknąć obciążania kosztami wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. zobowiązana może zatem w toku czynności egzekucyjnych zgłosić do organu egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, a zobowiązana złożył oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wykona w terminie przez organ egzekucyjny wskazanym. Organ egzekucyjny uwzględni wniosek, jeżeli uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Organ egzekucyjny może uzależnić wyrażenie zgody na wniosek zobowiązanej od złożenia przez nią zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną. W konsekwencji Sąd, badając legalność kwestionowanego postanowienia organu egzekucyjnego, nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w zastosowaniu przepisów o zastosowaniu wykonania zastępczego obowiązku, wobec czego skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.).