II SA/Wr 377/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2024 r. nr 284/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku letniskowego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (PINB, organ I instancji) postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. wstrzymał inwestorowi – D. i T. G. - prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z samowolną budową obiektu budowlanego - budynku letniskowego, na działce nr [...] obręb [...] L., gmina K. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, i zasadach jej obliczania. Postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych związanych z budową fundamentu budynku letniskowego wszczęto w dniu 27 września 2023 r. w rezultacie kontroli przeprowadzonej 27 września 2023 r., wskutek wniosków W. K. (skarżący). Kontrola wykazała wykonanie fundamentów wraz z doprowadzeniem instalacji, w celu posadowienia budynku letniskowego. Inwestorzy, Państwo G., nie legitymowali się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. Wnioskiem z 19 listopada 2023 r., w reakcji na pismo organu z 25 października 2023 r. (wyjaśniające kwestie oddziaływania inwestycji) skarżący argumentuje, że oddziaływanie przyszłej inwestycji to nie tylko zacienianie, czy zapewnienie projektanta, ale może sięgać dalej, i dlatego powinien być uznany za stronę, i należy go informować o wszelkich czynnościach w sprawie. Dnia 9 grudnia 2023 r. PINB zmodyfikował przedmiot postępowania na samowolną budowę obiektu budowlanego - budynku letniskowego. Zażalenie na postanowienie wniósł W. K. kwestionując możliwość złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz wskazując, że obiekt powinien był klasyfikowany jako dom wypoczynkowy (a nie dom letniskowy). W. K. zarzucił przedwczesne przyznanie możliwości legalizacji bez rozważenia oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, naruszenie obowiązujących przepisów, niezachowanie wymaganych odległości, brak dostępu do drogi publicznej, brak możliwości odprowadzania ścieków, nieuwzględnienie oddziaływania drenaży, nieuwzględnienie oddziaływania na środowisko. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) postanowieniem nr 284/2024 z dnia 4 marca 2024 r. (sprostowanym ze względu na oczywiste omyłki pisarskie postanowieniem nr 314/2024 z dnia 12 marca 2024 r.) opierając się na art. 138§1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe. Uzasadnił to brakiem podstaw do uznania W. K. za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy budynku letniskowego, skoro działka nr [...] będąca własnością W. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co wynika z tego, że wykonane samowolne roboty budowlane nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich, w tym działki Pana K. Brak przymiotu strony uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 124§2 k.p.a. poprzez rozwlekłą wypowiedź organu na temat niedotyczący zapadłego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do sporządzenia postanowienia bez prawidłowego uzasadnienia, 2) art. 35 w związku z art. 36 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na pismo z 19 listopada 2023 r. i milczące przyznanie statusu strony, 3) art. 7, 77§1, 80 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące nieprzyznaniem statusu strony, 4) art. 7, 77§1 w związku z art. 124§2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia, 5) art. 8 i 124§2 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie z uwagi na zawarcie w nim ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie odmowy uznania za stronę, co jest wbrew zasadzie zaufania i uniemożliwia kontrolę decyzji. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tzn. 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieprzyznanie statusu strony, w sytuacji gdy brak było do tego przesłanek, 2) art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 5, art.140, art. 144, art. 147, art. 222 Kodeksu cywilnego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i z których to przepisów wynika interes prawny skarżącego. W rozwinięciu skarżący zarzucił brak wykazania powodów odmówienia mu statusu strony, skoro inwestycja stale wyrządza mu szkody. W tym kontekście zwrócił uwagę na pismo, które skierował do PINB, a brak odpowiedzi na nie potraktował jako uznanie go za stronę postępowania. Wskazał także postanowienie PINB z 13 grudnia 2023 r., w którym nie odnalazł informacji, że nie uznano go za stronę postępowania. Powołując się na doświadczenie życiowe skarżący wywodzi, że inwestycja dotyczy w rzeczywistości domu wypoczynkowego. Skarżący stwierdził, że obszar oddziaływania może sięgać dalej, niż do nieruchomości przyległych (np. emisja spalin, emisja hałasu). Dalej skarżący przywołał przepisy prawne i orzeczenia sądowe mające przemawiać za jego argumentacją, w tym przepisy Kodeksu cywilnego o ochronie własności. Skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia przesłanej dokumentacji fotograficznej i przeprowadzenie z nich dowodów na okoliczność destrukcyjnego oddziaływania inwestycji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), dalej także jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Problem prawny w sprawie wyznacza kwestia legitymacji skarżącego do kwestionowania postanowienia PINB, co uwarunkowane jest statusem uznania go za stronę postępowania. Organ II instancji umorzył postępowanie nie dostrzegając u skarżącego znamion strony. Z art. 127§1 w związku z art. 141§2 oraz w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a., wynika, że prawo odwołania się od rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji, postanowienia) przysługuje stronie. Jeżeli zatem podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, to nie dysponuje prawem do wniesienia odwołania, zaś jego pismo nie może być rozpoznane merytorycznie, co, idąc dalej, prowadzi do umorzenia postępowania na zasadzie art. 138§1 pkt 3 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Interes prawny wypływa z przepisu prawa powszechnie obowiązującego przyznającego podmiotowi konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, związany jest z normą prawną stanowiącą podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Innymi słowy można powołać się na interes prawny, gdy odnajdujemy przepis prawny uprawniający do określonego żądania. Samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale bez oparcia w przepisie prawa, świadczy wyłącznie o interesie faktycznym, który nie tworzy legitymacji procesowej. W prawie budowlanym, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, status strony wynika ze statusu inwestora, jak też z okoliczności legitymowania się statusem właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W wypowiedziach sądów administracyjnych dotyczących obszaru oddziaływania wskazuje się, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste, a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do przypuszczeń. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2023 r., II OSK 2282/23; z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 481/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 maja 2024 r., II SA/Bk 203/24). Przenosząc przywołane przepisy prawne na grunt kontrolowanej sprawy, skarżący dysponowałby statusem strony, gdyby samowolna inwestycja wprowadzała ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości. Samowolna inwestycja w realiach sprawy to budowa budynku letniskowego, zapoczątkowana posadowieniem fundamentów. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby samowolna, poddana legalizacji inwestycja powodowała ograniczenia w zabudowie działki skarżącego, w znaczeniu wyżej wskazanym. W piśmie z dnia 25 października 2023 r. PINB precyzuje skarżącemu, dlaczego nie znalazł podstaw do uznania go za stronę postępowania, wskazując między innymi, że najmniejsza odległość projektowanego budynku od granicy działki wynosi ok. 7 m. W aktach administracyjnych widnieje projekt zagospodarowania terenu dotyczący budowy budynku rekreacji indywidualnej na przedmiotowej działce, który wskazuje, analizując między innymi stosowne odległości, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki nr [...], a planowana inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy. Również w zażaleniu, ani też w skardze, skarżący nie precyzuje takich ograniczeń. W istocie rzeczy skarżący wskazuje ogólnie potencjalne możliwości naruszenia przez inwestycję wymogów prawnych (kwestie doprowadzenia mediów, rurociągów, dotychczasowe przeznaczenie terenu, brak możliwości odprowadzania ścieków z uwagi na zbyt małą oczyszczalnię, wyrządzanie szkód poprzez zalewanie, oddziaływanie inwestycji na środowisko) - to w zażaleniu. W skardze zarzuca pominięcie przepisów prawnych w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, wskazując, że z nich wynika jego interes prawny, jednak nie precyzuje konkretnych naruszeń. Skarżący artykułuje w skardze niezadowolenie z nieprzyznania mu statusu strony, pozostaje jednak przy ogólnych zarzutach naruszenia prawa własności, wpływu robót na jego nieruchomość, realizacji obowiązków środowiskowych przez inwestora. Podpiera się przypuszczeniami i doświadczeniem życiowym nawiązując do sytuacji osobistej inwestorów, stwierdza, że inwestycja stale wyrządza mu szkody, wyraża przekonanie, że przedmiotowa inwestycja nie jest możliwa do legalizacji. Tego rodzaju twierdzenia skarżącego nie mogą doprowadzić do oczekiwanego przez niego skutku, to znaczy przemówić za uznaniem go za stronę, ponieważ nie są skupione na ograniczeniach w zabudowie, nie wskazują ograniczeń w zabudowie, i nie precyzują argumentów, które mogłyby podważyć stanowisko zajęte przez organy administracyjne, nie uznające skarżącego za stronę. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych i celujących w jakość orzeczenia administracyjnego - gdzie skarżący zarzuca w szczególności rozwlekłość, ogólnikowość, brak prawidłowego uzasadnienia, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Wydane w sprawie akty uzasadnione są wystarczająco, jasno przedstawiają motywy kierujące organem, a uchybienia, w tym sprostowane przez organ, mają charakter oczywistej pomyłki, i nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak już wskazano wcześniej, Sąd podzielił argumentację organu w zakresie powodów nieprzyznania skarżącemu statusu strony, i w efekcie prowadzącą do umorzenia postępowania. Zarzut skarżącego dotyczący braku odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 listopada 2023 r. nie jest uzasadniony, ponieważ wystarczające i klarowne wyjaśnienie organu znalazło się w piśmie z dnia 25 października 2023 r., a kolejne powielanie korespondencji było zbędne, skoro organ już poinformował skarżącego o swoim stanowisku. Wniosek skarżącego w zakresie dokumentacji fotograficznej i przeprowadzenia z niej dowodu, wykracza poza zakres postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym, w świetle informacji już dostępnych w aktach, nie jest zasadny. Z podanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.