II SA/Wr 378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007 sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunalnego A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt.4 [...] decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt.4 decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. nr [...] oraz uchyla decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt.4 decyzji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części określonej w pkt. I wyroku III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem koszów postępowania sądowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w D, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w N - zakazał: 1) M i B.M. użytkowania kotła c.o. w piwnicy oraz kotła gazowego dwufunkcyjnego c.o. w kuchni, do czasu wykonania prawidłowej wentylacji nawiewnej; 2) J i W.P. użytkowania kotła gazowego dwufunkcyjnego c.o. w łazience, do czasu wykonania prawidłowej wentylacji nawiewnej; 3)Z i A. S użytkowania kotła c.o. na paliwo stałe w łazience i junkersa w łazience, do czasu wykonania odpowiedniej wentylacji nawiewnej oraz nakazał : 4) Zarządcy przedmiotowego budynku, Przedsiębiorstwu Komunalnemu w N zabezpieczyć przewód kominowy dymowy, do którego podłączony jest kocioł c.o. w mieszkaniu Z i A. S., wkładem ochronnym; 5) M. i B.M. wykonać wentylację nawiewną, pomieszczenia kuchni, łazienki oraz pomieszczenia piwnicy, w którym znajduje się kocioł c.o., na podstawie opracowanego projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności: instalacje sanitarne w zakresie wentylacji, posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego;6) J i W. P. wykonać wentylację nawiewne pomieszczenia kuchni i łazienki na podstawie opracowanego projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadająca, uprawnienia do projektowania w specjalności: instalacje sanitarne w zakresie wentylacji, posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego; 7) Z i A.S wykonać wentylację nawiewną, pomieszczenia kuchni i łazienki, na podstawie opracowanego projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności: instalacje sanitarne w zakresie wentylacji, posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu a zainicjowanym pismem J i W.P., postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., organ nałożył na zarządcę przedmiotowego budynku, Przedsiębiorstwo Komunalne w N., obowiązek dostarczenia oceny kominiarskiej przewodu kominowego, obsługującego mieszkanie J i W P. Z przedłożonej organowi oceny kominiarskiej wynikały następujące zalecenia: w mieszkaniu M i B.M.: " zadbać o stały napływ powietrza nawiewowego do pomieszczeń mieszkalnych tj.: kuchni, łazienki oraz kotłowni (pomieszczenie piwniczne)"; w mieszkaniu Z. i A.S.: "zadbać o stały napływ powietrza nawiewowego do pomieszczeń mieszkalnych tj. kuchni, łazienki (kotłownia), zabezpieczyć przewód kominowy dymowy (kocioł c.o. na paliwo stałe) wkładem ochronnym ..."; w mieszkaniu J i W.P.: "zadbać o stały napływ powietrza nawiewowego do pomieszczeń mieszkalnych tj. kuchni, łazienki (pomieszczenie kotła gazowego)". W oparciu o powyższe zalecenia organ uznał, że użytkowanie w/w urządzeń gazowych stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia użytkowników lokali, ponieważ przy braku dopływu odpowiedniej ilości powietrza do spalania gazu, wytwarza się tlenek węgla, który jest gazem bezwonnym i silnie trującym. Użytkowanie tych pomieszczeń przy braku odpowiedniej wentylacji nawiewnej, jest niezgodne z przepisami § 15 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz.836), który mówi, że lokal powinien być użytkowany w sposób zapewniający zachowanie wymogów bezpieczeństwa i utrzymanie stanu higieniczno-sanitarnego określonego w odrębnych przepisach. Użytkowanie budynku z wadliwie działającym systemem instalacji wentylacyjnej jest naruszeniem art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który mówi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami między innymi bezpieczeństwa użytkowania. Wobec powyższego organ uznał, że spełnione zostały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane i nakazał wykonanie wskazanych powyżej robót, a w oparciu o art. 66 ust. 2 zakazał użytkowania urządzeń grzewczych wskazanych w ocenie kominiarskiej, które użytkowane są bez odpowiedniego dopływu świeżego powietrza z zewnątrz budynku do czasu wykonania odpowiedniej wentylacji nawiewnej w pomieszczeniach, gdzie znajdują się w/w urządzenia. Od powyższego rozstrzygnięcia Przedsiębiorstwo Komunalne w N wniosło odwołanie, zarzucając iż stroną postępowania wina być Wspólnota Mieszkaniowa nie zaś zarządca, który to uprawniony jest jedynie do podejmowania czynności w ramach zwykłego zarządu. Nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki należą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, gdyż do wykonania wkładu ochronnego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Taką zaś decyzję może uzyskać tylko podmiot, który złoży oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane – zarządca nie posiada takiego prawa oraz środków finansowych na inwestowanie w nie swoją własność. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż stan techniczny opisanego budynku mieszkalno-gospodarczego jest nieodpowiedni, co powoduje konieczność zastosowania wobec współwłaścicieli obiektu nakazu wykonania czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w oparciu o przepis art. 66 ustawy prawo budowlane. Z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wynika, że ma on zastosowanie, gdy stan techniczny budynku jest nieprawidłowy, a możliwe jest usunięcie istniejących nieprawidłowości , przy czym należy nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązki które pozwolą na osiągnięcie takiego stanu prawidłowości pod względem technicznym. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiona przez mistrza kominiarskiego – K. O. opinia jest wiążąca w sprawie. Organ orzekający nie ma podstaw by poddać w wątpliwość zawartych w niej ustaleń i zaleceń, dlatego też w oparciu o jej wyniki oparł zakwestionowaną decyzję. Przesłanki zastosowania takiego sposobu rozstrzygnięcia ustalone zostały w sposób niesporny, dlatego też w postępowaniu odwoławczym uznano, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W oparciu o art. 61 prawa budowlanego podmiotami zobowiązanymi do odpowiedniego utrzymania i użytkowania obiektu jest właściciel lub zarządca. Podkreślono również, że orzeczenie organu nadzoru budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego jako całości, i nie ma znaczenia dla charakteru rozstrzygnięcia fakt dokonania nieformalnego podziału budynku do użytkowania przez pojedynczych właścicieli. Skoro Przedsiębiorstwo Komunalne w N jest zarządcą przedmiotowego budynku w oparciu o umowę nr [...], to niezasadny jest zarzut tego przedsiębiorstwa, że stroną w/w postępowania powinna być wspólnota mieszkaniowa. W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Komunalne [...] w N wniosło o jej uchylenie w części, w jakiej utrzymuje w pkt [...] w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w D nr [...] r. z dnia [...] nakazującej zabezpieczenie wkładem ochronnym przewodu kominowego dymowego, do którego podłączony jest kocioł c.o. w mieszkaniu Z i A. S. w terminie [...] r. - jako naruszającej prawo. Strona skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca naruszenie w szczególności, art. 6 kpa, poprzez działanie organu niezgodne z zasadą praworządności, skutkujące niewłaściwym zbadaniem sprawy i brakiem prawidłowego określenia strony przedmiotowej decyzji; naruszenie art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, naruszenie art. 77 § 1 kpa, naruszenie art. 156 §1 pkt.4 kpa i nieważność decyzji albowiem została ona skierowana do osoby, która nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 61 ustawy prawo budowlane, podmiotami zobowiązanymi do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego są jego właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. W przekonaniu skarżącego, faktycznie odpowiedzialność taka związana jest nie z prawem własności, lecz ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć w szczególności podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. Strona skarżąca podkreśliła, że umową nr [...] nie objęła przedmiotowej nieruchomości w zarząd, nie jest więc zarządcą tej nieruchomości, a zatem decyzja nie została skierowana od strony właściwej w sprawie. Strona skarżąca przyznała, że na podstawie powołanej umowy nr [...] zawartej z Gminą N sprawuje zarząd, ale tylko nad nieruchomościami komunalnymi stanowiącymi własność Gminy N, a które stanowią tylko część nieruchomości, przy Pl. [...] . Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że budynek ten w znacznej części zajmowany jest przez wspólnotę mieszkaniową, która nie podpisała umowy o zarząd ze stroną skarżącą, nie powierzono zatem stronie skarżącej zarządu w rozumieniu art. 18 pkt 1 ustawy prawo własności lokali. W przekonaniu strony skarżącej organy obydwu instancji jako podstawę określenia strony swojej decyzji nakładających powyższy obowiązek wzięły pod uwagę umowę o zarządzanie nieruchomościami komunalnymi, podczas gdy sprawa dotyczy wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzą właściciele lokali i to do nich winny być skierowane obowiązki oznaczone w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego. Działania organów obu instancji naruszają zasadę ogólną praworządności (art. 6 kpa), a także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), gdyż organ nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył również art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 przywołanej ustawy). Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w zaskarżonej części i jajko wadliwe w tej części podlegają uchyleniu. Wskazać należy, że integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną, stanowią zasady ogólne postępowania administracyjnego, które są wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Wymieniona zasada dotyczy nie tylko sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (patrz: wyrok WSA z 12.01.2006r. sygn. V SA/Wa 2351/05 LEX nr 196302). W myśl tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, w tym wypadku w zakresie przedmiotu zaskarżenia ( pkt [..] decyzji I instancji), ale również wadliwej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego stanowi podstawę do uchylenia decyzji w tej części. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające obu instancji wywiodły, w oparciu o znajdującą się aktach sprawy umowę z dnia [...] r. Nr [...], że skarżące Przedsiębiorstwo Komunalne w N jest zarządcą części wspólnej nieruchomości położonej w N przy ul. [...] stanowiącej współwłasność Wspólnoty Mieszkaniowej. Dokonując analizy zamieszczonej umowy, w sposób jednoznaczny można ustalić, iż umowa ta jest zawarta pomiędzy Gminą N a Przedsiębiorstwem Komunalnym Sp. z o.o. w N. Przedmiotem zaś umowy jest, stosownie do § 2, zarządzanie : a) nieruchomościami stanowiącymi w [...] własność Gminy(...), b) nieruchomościami, w których Gmina jest współwłaścicielem(...). Zatem, stosownie do § 1 umowy, skarżąca Spółka przyjęła od Gminy N do wykonania prace i czynności związane z zarządzaniem nieruchomości tylko stanowiącymi własność (współwłasność) tej Gminy. Fakt ten ( prawotwórczy) można ustalić w sposób bezpośredni z treści przedłożonej umowy, który może przekonać każdego prawidłowo myślącego człowieka i nie wymaga dokonywania w tym zakresie jakichkolwiek interpretacji, gdyż jest jednoznaczny i czytelny. A zatem, w oparciu o przedmiotową umowę z dnia [...] r., nie można przypisać Przedsiębiorstwu Komunalnemu w N czynności zarządcy do zarządzania nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...] w N. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali ( t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 90), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mieszkaniowa zarządza wspólnym majątkiem właścicieli lokali (nieruchomością wspólną). Wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną (wielolokalową) z liczbą samodzielnych lokali nie większą niż siedem, z których przynajmniej jeden został wyodrębniony odbywa się na zasadach przewidzianych dla współwłasności nieruchomości w kodeksie cywilnym i kodeksie postępowania cywilnego( art. 19). Jeśli lokali wyodrębnionych jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu( art. 20). W tej sytuacji zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali( art. 21). Jak wynika z zakwestionowanego przez skarżącą pkt 4 decyzji pierwszoinstancyjnej, nałożenie obowiązku wykonania wkładu ochronnego w przewodzie kominowym dymowym w budynku przy ul. [...] nr [...] w N dotyczy części wspólnej nieruchomości, a więc będącej w gestii zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie jednego z członków wspólnoty mieszkaniowej – Gminy N, którą reprezentuje w tym wypadku skarżące Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. W tych warunkach jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny ( brak ustaleń w szczególności, w zakresie wielkości wspólnoty, w zakresie jej reprezentacji). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku do niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści w zaskarżonym zakresie( ART. 7 kpa). Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 "c" - p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a., zaś pkt-u II wyroku w treści przepisu art. 152 tej ustawy.