II SA/Wr 379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu sprawy prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia w mieszkaniu nr [...] w budynku wielorodzinnym we wsi Ł. [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. K. - współwłaściciela nieruchomości - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek J. K. wszczęte zostało postępowanie w sprawie prowadzenia przez D. Ć. robót budowanych w mieszkaniu nr [...]. Wnioskodawczyni wyrażała obawy, że przedmiotowe roboty budowlane doprowadziły do zarysowania i pęknięcia ściany oddzielającej lokal nr [...] od jej lokalu. Podczas oględzin ustalono, że w istocie w mieszkaniu nr [...] prowadzone są bez zgłoszenia roboty budowlane polegające na usunięciu z przyziemia posadzki wraz z podbudową, zbiciu tynku ze ścian, zdemontowaniu podsufitki, zdemontowaniu ściany działowej (najprawdopodobniej), wymianie okien na okna PCV. W toku oględzin nie zdołano jednakże w sposób jednoznaczny ustalić, czy przy wykonywaniu tych robót naruszona została ściana należąca do mieszkania wnioskodawczyni. W toku postępowania D. Ć. przedstawiła opinię z dnia 26 lutego 2009r. o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych w ramach remontu pomieszczeń na piętrze i paterze w celu poprawienia warunków mieszkaniowych z uwzględnieniem samodzielnego wejścia na piętro, opracowaną przez tech. budowlanego E. R.. Z przedmiotowej opinii wynika, że zakres remontu w lokalu stanowiącym jej własność (na który składa się lokal na parterze i pomieszczenie na pierwszym piętrze) obejmuje: zbicie tynków wewnętrznych do wysokości 3,60 m, wykonanie izolacji ścian, wymianę części ścian z kamienia na ściany z cegły pełnej ceramicznej, wykonanie tynków wapiennych, ułożeniu glazury nad kuchnią i zlewozmywakiem w formie fartuchów, obniżeniu stropu do wysokości 2,70 m przy pomocy stropu podwieszanego z płyt gipsowo-kartonowych, wymianę podłóg, wymianę stolarki okiennej z zachowaniem istniejącej formy i kształtu, wykonanie ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych na konstrukcji, wykonanie wejścia na piętro schodami drewnianymi z poręczą. Zdaniem autora opinii roboty budowlane w mieszkaniu nr [...] wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, bez naruszenia konstrukcji budynku i nie powodują zagrożenia dla użytkowników sąsiadujących z lokalem. Powstałe pęknięcia w mieszkaniu sąsiada oraz naruszenia przewodu kominowego wynikają z warunków eksploatacji a widoczna na zdjęciu rysa na tynku, powstała przed rozpoczęciem robót budowlanych w grudniu 2008 r. W opinii stwierdzono również, że "na ścianie gdzie wystąpiło zarysowanie tynku na przewodzie kominowym, rzut parteru w stosunku do rzutu I piętra nie pokrywa się ściana parteru ze ścianą na I piętrze, która jest oddalona o 2,36 m". W konkluzji stwierdzono, że ze względu na duże wyeksploatowanie budynku i brak jakichkolwiek remontów od dłuższego czasu wszyscy współwłaściciele powinni przeprowadzić gruntowny remont całego budynku. Na podstawie powyższej opinii organ przyjął, że skoro ściany mieszkania J. K. są oddalone 2,36 m od mieszkania D. Ć. (co potwierdza opinia) roboty prowadzone w mieszkaniu nr [...] nie mogły powodować zarysowań ścian w mieszkaniu J. K.. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego – zwłaszcza przedstawionej opinii - organ stwierdził, że zakończenie postępowania przez wydanie decyzji nakazowej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane byłoby trudne do przeprowadzenia. Ustawodawca upoważnił bowiem właściwy organ do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych lub wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie ustaleń poczynionych podczas oględzin, jak też na podstawie przedstawionej opinii technicznej, organ stwierdził, że bezspornie roboty budowlane podjęte przez D. Ć. wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, nie zachodzi zatem konieczność i potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub też robót budowlanych. Przedmiotowe roboty na etapie ich wykonania nie stwarzały i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji czy użytkowania. Skoro brak podstaw do orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zdaniem organu zaistniały w sprawie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, co obligowało go do umorzenia postępowania. W związku z powyższym organ uznał, że "wniosek wniesiony przez J. K. jest bezprzedmiotowy". W odwołaniu od tej decyzji J. K. podniosła, że jej wniosek dotyczył stanu technicznego ściany dzielącej oba lokale (mieszkanie nr [...] i mieszkanie nr [...]) a nie ustalenia, czy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z wymaganymi zgłoszeniami. Oczekiwała zatem, że decyzja odniesie się do całości jej wniosku co nie miało miejsca, gdyż odniesiono się tylko do wymaganych zgłoszeń. Odwołująca się zakwestionowała również ustalenia organu, że powstałe w jej mieszkaniu zarysowania nie zostały spowodowane przez roboty w mieszkaniu nr [...], gdyż lokale te są oddalone o 2,36 m. Zdaniem odwołującej się, nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, gdyż jej lokal sąsiaduje bezpośrednio z lokalem nr [...] przez ścianę, więc odległość między lokalami wynosi tyle ile grubość tej ściany. Ponadto lokale znajdują się na tej samej kondygnacji, dlatego demontaż stropu między parterem a piętrem w lokalu nr [...] spowodował naruszenie stanu dzielącej te lokale ściany. Sporne zarysowania powstały na dzielącej je ścianie i powiększały się podczas prowadzonych robót budowlanych, przekształcając się w pęknięcia, co potwierdzają zdjęcia załączone do odwołania. Dlatego wnosi o ponowne rozpatrzenie jej wniosku dotyczącego orzeczenia stanu technicznego ściany dzielącej jej mieszkanie i mieszkanie inwestora. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że bezsprzecznie prace polegające na remoncie i przebudowie lokalu nr [...] wykonano bez wymaganej przepisami ustawy- Prawo budowlane akceptacji właściwego organu architektoniczno-budowalnego, co uzasadniało wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego dla dokonania oceny poprawności samowolnie wykonanych prac budowlanych. Biorąc pod uwagę całość zebranego w sprawie materiału dowodowego – zwłaszcza odwołując się do opinii o stanie technicznym – organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszej instancji, że roboty wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W takim stanie faktycznym i prawnym organ nie ma podstaw do merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie. Dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego staje się więc bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Z tego względu zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ zaznaczył również, że podjęte w niniejszej sprawie orzeczenia odnoszą się tylko do prac wykonanych do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Wszelkie pozostałe prace zmierzające do finalizacji zamierzenia budowlanego mogą zostać wykonane po uprzednim ich zaakceptowaniu przez organ architektoniczno-budowlany. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podtrzymała zarzut, że remont sąsiedniego pomieszczenia spowodował dalsze zniszczenie – pęknięcie ściany dzielącej jej lokal i lokal remontowany oraz zniszczenia komina. Skarżąca wniosła aby "Sąd przysądził mi jakąś pomoc od ww. ponieważ sama nie dam rady wyremontować za moją skromną emeryturę". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2010 r. J. K. wyjaśniła, że według jej obserwacji "sprawa dotyczy uzyskania pozwolenia na budowę w obrębie mieszkania Pani Ć." Natomiast jej wszystkie pisma i wnioski dotyczyły wyłącznie uzyskania finansów na odnowienie zniszczonego przez budowę u sąsiadów mieszkania. W toku postępowania sądowadministracynego Sąd ustalił również, strony postępowania administracyjnego, F. P. i E. M. nie żyją. Z odpisu aktów zgonu nadesłanych na żądanie Sądu wynika jednakże, że zmarli oni przed wszczęciem postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Kontrolując powyższą decyzję należało zatem uwzględnić, że podjęta ona została w trybie odwoławczym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, istota postępowania odwoławczego sprowadza się do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). Zadaniem organu odwoławczego jest więc przede wszystkim merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co wskazują przyznane mu w art. 138 § 1 k.p.a. kompetencje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na organ odwoławczy nałożony jest obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ nie może tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale zobowiązany jest – zgodnie z przyznanymi w art. 138 k.p.a. kompetencjami – do merytorycznego rozpoznania sprawy. Objęcie zakresem rozstrzygnięcia całokształtu sprawy nakłada z kolei wymóg rozpoznania wszystkich zarzutów i żądań strony zawartych w zażaleniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA/385/87; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA/ 2776/98, LEX nr 47914). W niniejszej sprawie organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję organu stopnia powiatowego, nie zastosował się do powyższych wymogów. W ogóle nie ustosunkował się on bowiem do zarzutów podniesionych w odwołaniu, ani nie wyjaśnił – dlaczego zarzuty te - nie mogły jego zdaniem, ważyć o istocie sprawy. Przypomnieć więc należy, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia i wykazania, że zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowanego z tego względu, że nie ziściły się materialnoprawne przesłanki określone w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uprawniające organy nadzoru do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynność lub robót budowlanych dla doprowadzenia samowolnie realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Aby wydać decyzję o umorzeniu postępowania konieczne jest bowiem wykazanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc gdy, między innymi, brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por.B. Adamiak, J Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1998. s. 664). W niniejszej sprawie organ odwoławczy ocenił, że brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, jako, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z przepisami techniczno –budowlanymi i sztuką budowlaną, co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem Sądu, w świetle argumentacji organu odwoławczego oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powyższa ocena jest jednak przedwczesna. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] znajdującym się w budynku położonym we wsi Ł. [...] bez wymaganego zgłoszenia. Zakres robót których wykonanie stwierdzone zostało podczas oględzin i które wymieniono w opinii technicznej wskazuje jednak, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie tylko z robotami wymagającymi zgłoszenia ale i pozwolenia na budowę. Trafnie organ II instancji zakwalifikował więc, że wskazane roboty wypełniają definicję remontu i przebudowy. Niesporne jest, że inwestor roboty te wykonywał bez wymaganej akceptacji organu architektoniczno-budolwanego (ani nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia), co uprawniło i zobowiązywało organy nadzoru budowanego do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W niniejszej sprawie nie można jednak pominąć, że wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego nastąpiło z inicjatywy skarżącej J. K., która podczas prowadzenia robót budowlanych przez inwestora zgłosiła temu organowi, że roboty te negatywnie oddziaływają na ścianę oddzielającą jej lokal mieszkalny od lokalu inwestora. Interwencja skarżącej w toku prowadzonych przez inwestora robot budowlanych, które w jej ocenie stanowiły zagrożenie również dla jej mienia (ściany w budynku), powinno zatem spowodować podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 50 ustawy – Prawo budowlane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że roboty budowlane wewnątrz budynku należy wykonywać w sposób, który nie spowoduje uszkodzenia tego budynku. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wstrzymać roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i może na inwestora nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Skoro więc skarżąca zgłaszała negatywny, jej zdaniem, wpływ prowadzonych robót na ścianę oddzielająca oba lokale mieszkalne (stanowiącą niewątpliwie część budynku) organ winien był zastosować przepis art. 50 ust.1 pkt 1 nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej bądź ekspertyzy (art. 50 ust. 3) które odnosiłyby się również do wskazywanego przez skarżącą problemu. W niniejszej sprawie – jak wskazują akta – organ pierwszej instancji w ogóle nie wstrzymał nielegalnie prowadzonych robót budowlanych jak też nie nałożył na inwestora obowiązku dostarczenia opinii technicznej lub ekspertyzy, na podstawie art. 50 ust. 4. Organ nie skorzystał również z art. 81 c ust. 2 ww. ustawy. W aktach znajduje się natomiast opinia, która dostarczona została z własnej inicjatywy przez inwestora, sporządzona w celu oceny stanu technicznego wykonania robót budowlanych w ramach remontu pomieszczeń na pierwszym piętrze i parterze. Jako obiekt budowlany, którego opinia dotyczy, autor opinii określił mieszkanie nr [...]. Natomiast podstawę opracowania stanowiły oględziny obiektu i zdjęcia (pkt 3 opinii). Biorąc pod uwagę brzmienie art. 50 ust. 4 istotne byłoby jednak to, aby to organ prowadzący postępowanie określił przedmiot i zakres sporządzonej opinii technicznej lub ekspertyzy, w taki sposób aby pozwalała ona na usunięcie wszelkich wątpliwości wynikłych zarówno z własnej obserwacji organu jak też z uwag zgłaszanych przez strony tego postępowania. Zauważyć należy, że w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego oceny techniczne lub ekspertyzy sporządzane przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami mają szczególne znaczenie dowodowe, co jednak nie oznacza, że nie podlegają one swobodnej ocenie organów nadzoru budowlanego (art. 80 k.p.a.). Ocena ta powinna być zwłaszcza wnikliwie przeprowadzona w sytuacji, gdy strony postępowania kwestionują ustalenia wynikające z tego dowodu. Przedstawiona wyżej opinia przyjęta zostały przez organy jako podstawowy dowód w postępowaniu, jednakże z uzasadnienia decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji nie wynika aby poddana została ocenie tych organów. Nie oceniono jej przydatności jako dowodu dla toczącego się postępowania. Zwłaszcza organ II instancji pomimo, że skarżąca w odwołaniu zakwestionowała stanowisko organu I instancji (oparte według twierdzenia organu na opinii) co do tego, że ściany jej mieszkania są oddalone od 2,36 m od mieszkania inwestora i dlatego prowadzone roboty nie mogły spowodować spękań ściany, nie odniósł się w ogóle do tych zarzutów. Tymczasem skarżąca zarzucała, że takie ustalenie nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż lokal inwestora sąsiaduje z jej lokalem przez ścianę. Osoba sporządzająca opinię w ogóle nie dokonała oględzin lokalu, zatem nie wiadomo na jakiej podstawie postawiła powyższy wniosek i wywiodła, że ściana jest nienaruszona. Pomimo, że przedstawione zarzuty dotyczyły kwestii istotnych z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania obejmującego również ewentualne oddziaływanie inwestycji na ścianę skarżącej, organ odwoławczy w ogóle nie podjął próby odniesienia się do nich ani też nie dokonał oceny wykorzystanej przez organ pierwszej instancji opinii. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, nie można więc przyjąć, że organy po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania wyjaśniającego wykluczyły ewentualne negatywne oddziaływanie robót inwestycyjnych na otoczenie – w tym na inne części budynku w którym te roboty są prowadzone. Nie poczyniono bowiem dostatecznych ustaleń w związku ze zgłoszeniem skarżącej o negatywnym wpływie robót prowadzonych w lokalu nr [...] na stan techniczny jej ściany. Organ pierwszej instancji niewątpliwie naruszył art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stwierdzając, że roboty budowlane prowadzone są bez wymaganej akceptacji właściwego organu. Do tej okoliczności w ogóle nie odniósł się organ II instancji. Brak wstrzymania robót budowlanych oznaczał, że roboty te mogły być przez inwestora kontynuowane a zatem nie wiadomo jaki był ich stan w chwili orzekania przez organ II instancji. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy obowiązany jest orzekać z uwzględnieniem stanu fatycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Ponadto jeżeli organ pierwszej instancji podczas oględzin nie był w stanie ustalić, czy istnieje związek pomiędzy wykonywanymi robotami a pogarszającym się stanem technicznym ściany budynku, to powinien był nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia ekspertyzy lub opinii technicznej szczegółowo określając jej przedmiot i zakres, w taki sposób aby dokument ten wyjaśniał w pełni wszelkie wątpliwości. Jeżeli natomiast – pomimo bierności ze strony organu – strona sama przedłożyła ocenę techniczną, to należało ją poddać – jak każdy inny dowód – swobodnej ocenie, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Organ odwoławczy winien również rozważyć, czy prawidłowe i udokumentowane jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że "ściany mieszkania J. K. są oddalone o 2,36 m od mieszkania D. Ć.". Bezsprzecznie obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do wszystkich argumentów odwołującej się. Organ winien przy tym ocenić, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest w tym względzie wystarczający, czy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, czy może zakres koniecznych uzupełnień materiału dowodowego przekracza granice wskazane w art. 136 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych dyrektyw procesowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przytoczone przepisy nakładają na organy administracji obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organy administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy stoją więc na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, o obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje zaś wykluczony ustaleniami dokonanymi w całokształcie zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o prawidłowej treści. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno być zaś w sposób przekonujący wyrażone w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a. Przywołane wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego i żaden z organów prowadzących takie postępowanie nie jest zwolniony z obowiązku ich stosowania. W postępowaniu odwoławczym ponadto odpowiednie zastosowanie znajdują na mocy art. 140 k.p.a. przepisy regulujące postępowanie przed organem pierwszej instancji. To zaś oznacza, że organ odwoławczy winien ustalić stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowody zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pomięte przez organ pierwszej instancji. W rezultacie na podstawie art. 136 k.p.a. oraz mając na względzie ograniczenia wynikające z art. 15 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić zarówno na żądanie strony jak też i z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Trzeba też zwrócić uwagę na rolę uzasadnienia jako obligatoryjnego elementu każdej decyzji. Jego istota sprowadza się przede wszystkim do wyjaśnienia powodów podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji organu drugiej instancji konieczne było zatem przedstawienie toku rozumowania - obejmującego całokształt sprawy - które pozwoliło temu organowi utrzymać w mocy kwestionowaną decyzję. Istotnym elementem takiego uzasadnienie jest również szczegółowe ustosunkowanie się do podniesionych w zażaleniu zarzutów. Motywy powinny więc być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając postanowienie. Brak oceny zarzutów strony odwołującej się nie pozwala na rozpoznanie motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy, a brak rzeczowej argumentacji wyłącza możliwość jej kontroli. Powyższe narusza również zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (8 k.p.a.) oraz przekonywania o zasadności przesłanek, które zdecydowały o określonym załatwieniu sprawy ( art. 11 k.p.a). Niezależnie od przedstawionych wyżej uchybień Sąd uznał również za konieczne zwrócenie uwagi na kwestię związaną z prawidłowym określeniem przez organy kręgu stron postępowania, co wiąże się faktem śmierci ustalonych w postępowaniu administracyjnym jako strony E. M. i F. P.. Mając na względzie obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. organy powinny podjąć kroki dla ustalenia ich następców prawnych w celu umożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze wniosków, zauważyć należy że – jak zostało to na wstępie wyjaśnione – sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania w kwestii zobowiązania inwestora robót budowlanych do wypłacenia skarżącej kwot finansowych na pokrycie kosztów jej remontu. Materia ta objęta jest sferą cywilnoprawną i nie mieści się w zakresie działań ani organu administracji nadzoru budowlanego, ani sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uchybienia przepisów prawa procesowego, które ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji dysponuje bowiem wystarczającymi środkami prawnym by w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podjąć rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku spowodowane jest wymogiem zastosowania art. 152 przywołanego wyżej aktu.