II SA/Wr 38/01

Sygnatura akt II SA/Wr 38/2001 WYROK W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA del. do WSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA del. do WSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Anna Siedlecka Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. III. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącej 10 zł kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego w D., odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Starosty Powiatu D. z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania J. S. pozwolenia na modernizację i rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. P. nr [...] w N. w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb Stare Miasto. Jako podstawę prawną decyzji przywołano art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że godnie z unormowaniem wynikającym z art. 151 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wydaje decyzję w której: odmawia uchylenia decyzji ostatecznej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia (art. 145 § 1 k.p.a.), uchyla decyzję dotychczasową, gdy istnieją podstawy i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W świetle przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będącego podstawą do wznowienia postępowania, strona wnosząc o uchylenie decyzji Nr [...] stwierdziła jedynie, iż nie brała udziału w postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na budowę lecz nie przedłożyła żadnego dokumentu świadczącego o zasadności wniosku. Na uwagę zasługuje fakt, iż decyzja o pozwoleniu została doręczona stronie w dniu [...]r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Organ dodaje, iż nie jest właściwy do sprawdzenia czy decyzja ta została doręczona właściwej osobie, czy też podpis został sfałszowany, o czym strona wnosi we wniosku do Prokuratury. Z szeregu pism dostarczonych do organu przez stronę wynika, że w zasadzie podstawową przesłanką do wnioskowanego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest podnoszona kwestia zamurowania okna w części budynku H. G., usytuowanego na granicy tych posesji oraz sfałszowanie inwentaryzacji budowlanej obiektu będącego podstawą do sporządzenia projektu budowlanego. Organ wyjaśnia, iż zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 z póź. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonano sprawdzenia przedłożonego projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń jak również ustalenia czy projekt wykonany został przez osobę posiadającą uprawnienia projektowe do projektowania. Po sprawdzeniu tych dokumentów została wydana wspomniana decyzja. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane za rozwiązania projektowe oraz zgodności opracowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 tej ustawy oraz jego jakości, ustawodawca uczynił odpowiedzialnym autora projektu a także osobę sprawdzającą projekt (art. 20 oraz art. 93 pkt 1). Oznacza to, że organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę nie bierze odpowiedzialności za rozwiązania przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym, nawet pod względem jego zgodności z prawem. Wskazuje na to również postulowany charakter przepisu art. 4 ustawy, bowiem naruszenie tego przepisu w ocenie organu nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Organ ten może działać (tzn. wezwać wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości lub nawet odmówić pozwolenia na budowę) w przypadku dostrzeżenia wad (naruszenia przepisów) w projekcie architektoniczno-budowlanym, lecz do kontroli tego projektu nie jest zobowiązany. Przedmiotem niniejszego postępowania było zgodnie z przepisami k.p.a. ustalenie, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Tylko takie ustalenie może być bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczną, a nie rozpatrywanie sprawy co do jej istoty. Z analizy akt sprawy, w tym projektu budowlanego, jednoznacznie wynika, iż przy realizacji tej inwestycji przez J. S. nie zostały naruszone własności sąsiedniej nieruchomości należącej do wnioskodawczym, całość inwestycji odbywa się w granicach nieruchomości - działki Nr [...] obręb Stare Miasto. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona wszystkim stronom, w tym H. G. o czym świadczą zgromadzone w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia jej odbioru. Organ nie jest uprawniony do oceny czy podpis złożony na dokumencie odbioru tej decyzji jest podpisem strony, jak również zatajenie na rysunkach inwentaryzacyjnych w projekcie budowlanym istnienie otworu okiennego, co sugeruje strona w swych wystąpieniach. Po otrzymaniu tej decyzji strony postępowania nie skorzystały z przysługującego im prawa wniesienia odwołania od decyzji. Oznacza to, iż stała się prawomocna i może funkcjonować w obrocie prawnym. Sprawa ewentualnych naruszeń przepisów Prawa budowlanego, własności (zniszczenia, uszkodzenia, odstępstwa, itp.) w trakcie wykonywania robót budowlanych winna być rozstrzygnięta przed właściwym organem nadzoru budowlanego zgodnie z posiadaną kompetencją lub na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. W świetle powyższych okoliczności i przedstawionych uwarunkowań, wobec braku występowania podstaw, które skutkowałyby uchyleniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., należało orzec jak w sentencji decyzji. Od wskazanej decyzji odwołała się H. G . W odwołaniu wskazała, że pomimo wznowionego postępowania budowa była kontynuowana, a także przywołała fakt uchylenia przez Prokuraturę Okręgową w Ś. postanowienia Prokuratury Rejonowej w D. w sprawie sfałszowania bliżej nieokreślonego dokumentu. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że zgodnie z zapisem art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., np. w postanowieniu o wznowieniu (art. 149 § 1) błędnie przyjęto, że strona nie wzięła w postępowaniu bez własnej winy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez odwołującą się zaskarżonej decyzji. Wobec tego nie jest prawdą, iż nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Ponadto (jak pisze organ odwoławczy) zgodnie z § 2 przywołanego powyżej art. 151 k.p.a., nie uchyla się dotychczasowej decyzji, jeżeli w razie uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama w istocie decyzja. Inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, więc zgodnie z art. 35 ust. 4 organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić mu wydania tego pozwolenia. W tej sytuacji prawidłowo postąpił organ pierwszej instancji odmawiając uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż po uchyleniu musiałby wydać identyczne pozwolenia na budowę. Reasumując, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, wobec czego należało orzec jak w osnowie. Na ostateczną w toku instancji administracyjnej decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła H. G . Podniosła zarzuty zbieżne z odwołaniem i wskazała, że nie mieszka pod adresem, pod który doręczono jej decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto dodała, że nie doręczono jej także nigdy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych oba orzekające w sprawie organy administracji publicznej przyjęły, że w toku postępowania administracyjnego, mającego za cel zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie J. S. pozwolenia na modernizację i rozbudowę budynku mieszkalnego, położonego na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w N., skarżąca była prawidłowo zawiadomiona. Zdaniem Sądu z taką konkluzją nie sposób się zgodzić, bowiem nie potwierdzają tego dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne. Adres skarżącej, na który decyzja pierwszoinstancyjna została przesłana ustalono na podstawie ręcznych zapisków, znajdujących się na odwrotnej stronie wniosku inwestora. Jest to adres N. ul. [...](vide k. 2 odwrót akt adm.). Na ten adres (jak wynika karty 3d) została skarżącej doręczona sporna decyzja. Skarżąca zaś, konsekwentnie, w toku całego niniejszego postępowania twierdzi, że jej stałym miejscem zamieszkania jest D. pl. [...] (obecnie [...]), na co przedstawiła sądowi na rozprawie adnotację w dowodzie osobistym. Twierdzi także, iż adresu o takim brzmieniu jak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w Niemczy w ogóle nie ma. Ta okoliczność całkowicie uszła uwadze obu orzekających w toku postępowania administracyjnego organów, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść orzeczenia i co w dalszej konsekwencji prowadzi do uchylenia obu zakwestionowanych orzeczeń w sprawie. Dodatkowo godzi się zauważyć, że o ile w ogólności należy zgodzić się z tezą zawartą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż zgodnie z § 2 art. 151 k.p.a. nie uchyla się dotychczasowej decyzji, jeżeli w razie uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama w istocie decyzja, to jednak stwierdzenie takie w niniejszym postępowaniu należy uznać za co najmniej przedwczesne. Stopniu mogącym mieć wpływ na treść orzeczenia i co w dalszej konsekwencji prowadzi do uchylenia obu zakwestionowanych orzeczeń w sprawie. Dodatkowo godzi się zauważyć, że o ile w ogólności należy zgodzić się z tezą zawartą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż zgodnie z § 2 art. 151 k.p.a. nie uchyla się dotychczasowej decyzji, jeżeli w razie uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama w istocie decyzja, to jednak stwierdzenie takie w niniejszym postępowaniu należy uznać za co najmniej przedwczesne. Sprawa o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę znajduje swoją materialno-prawną podstawę w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obiekt budowlany należy tak projektować, aby (między innymi) zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego organ administracji architektoniczno-budowlanej winien badać przesłanki z art. 5 ustawy. Przykładowo można tu wskazać na postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r. (IV SA 558/99, LEX nr 77640). Wedle tezy omawianego orzeczenia "w pozwoleniu na budowę, a zwłaszcza w pozwoleniu zawierającym rozstrzygnięcie o usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, organ administracji uwzględnia przesłanki wymienione w art. 5 Prawa budowlanego. Dotyczy to szczególnie przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jest to ochrona bardzo szeroka, gdyż wyliczenie zawarte w ust. 2 art. 5 ma charakter jedynie przykładowy. Ta ochrona może więc obejmować również zakazy, przynajmniej niektórych, immisji określonych w art. 144 Kodeksu cywilnego". Dlatego pewność organu drugiej instancji o tym, że po uchyleniu zapadłaby taka sama decyzja, należy uznać także za przedwczesną i pozbawioną z jednej strony analizy stanu faktycznego sprawy, a z drugiej - naruszającą treść art. 10 k.p.a. i pozbawiającą stronę możliwości obrony w toku postępowania. Istotą konieczności zawiadamiania uczestników postępowania (stron) o podjętych czynnościach jest umożliwienie im podjęcia obrony swych interesów, składania ewentualnych wniosków w sprawie. Reasumując, tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako orzeczenia naruszające przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegają uchyleniu w całości w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy, zaś orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu zawarto w sentencji w myśl art. 152 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą kompetentnych organów będzie ustalenie czy decyzja organu pierwszej instancji została stronie doręczona prawidłowo i w zależności od tego podstawowego ustalenia organ pierwszej instancji rozważy wniosek strony i zadecyduje czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej. O ile zaś organy uznają, że wniosek strony zasługuje na uwzględnienie, ich rzeczą będzie także wnikliwe rozważenie, po zapoznaniu się z zarzutami strony, czy kwestionowana decyzja nie narusza jej interesu w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.