II SA/Wr 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi K.Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – wiaty gospodarczej do składowania drewna na terenie zakładu stolarskiego I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. z dnia [...] Nr [...], którym wymierzono L. i K.Ś. karę w wysokości 50.000,00 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – wiaty gospodarczej do składowania drewna na terenie zakładu stolarskiego w J. nr 11a, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb O.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu w dniu 7 marca 2008r. zawiadomienia od Komendanta Komisariatu Policji w B. z dnia 4 kwietnia 2007r., dotyczącego zakłócania spoczynku nocnego przez pracujące w godzinach nocnych maszyny na terenie zakładu "[...]" w miejscowości J. 11a, przeprowadził w dniu 22 marca 2008r. kontrolę w/w nieruchomości. W sporządzonym protokole odnotowano, że znajdująca się na wskazanej działce nowo wybudowana wiata nie została jeszcze oddana do użytkowania. Według K.Ś. (współinwestor) do zakończenia robót pozostała jeszcze instalacja odgromowa. Przedmiotowa wiata, zgodnie z pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty Dz. z dnia [...] Nr [...]), przeznaczona jest do składowania tarcicy. Ustalono, że przy wejściu w lewym narożniku zamontowany jest trak taśmowy, a K.Ś. w godzinach od 7-14 prowadzi produkcję (cięta jest dłużyca). Podczas kontroli wykonano zdjęcia nieruchomości. Następnie w dniu 13 czerwca 2008r. organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że wiata jest użytkowana - wewnątrz jest składowana tarcica. W wiacie jest zamontowana piła taśmowa. Podczas kontroli urządzenie było użytkowane, był cięte drewno. Praca cięcia odbywa się jednozmianowo. Obiekt nie jest oddany do użytkowania. W związku z powyższym w dniu 9 lipca 2008r. PINB w Dz. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej samowolnego przystąpienia do użytkowania wiaty gospodarczej do składowania drewna na terenie zakładu stolarskiego, przez L. i K.Ś.. Jak stwierdził WINB, w toku postępowania organ pierwszej instancji zgromadził dowody, tj. strona tytułowa i opis z projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej wiaty oraz decyzja Starosty Dz. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę wiaty gospodarczej do składowania drewna. W dniu [...] Nr [...] PINB wydał postanowienie, którym wymierzył K. I L.Ś. karę w wysokości 50.000,00 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Od wyżej opisanego postanowienia K.Ś. wniósł zażalenie. Organ odwoławczy po zbadaniu materiału zgromadzonego w sprawie i argumentów podnoszonych w zażaleniu stwierdził, że potwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego skutkować winno zastosowaniem sankcji wynikającej z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jednakże zważywszy na doniosłość skutków prawnych takiego rozstrzygnięcia, działanie organu administracyjnego musi być zgodne z procedurą administracyjną oraz przepisami prawa materialnego. Analiza stanu faktycznego w oparciu o przedstawioną przez PINB dokumentację wskazuje – zdaniem organu odwoławczego - na jednoznaczność dokonanych ustaleń i prawidłowość przyjętej kwalifikacji stanu faktycznego. Każdy akt administracyjny, a w szczególności zawierający sankcję o znacznej dolegliwości, musi być poprzedzony wnikliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a.. W niniejszym przypadku dowodami, na których PINB w Dz. opiera swoje rozstrzygnięcie, są protokoły z kontroli oraz wspomniane dwa dokumenty (dokumentacja projektowa i decyzja o pozwoleniu na budowę wity). Zdaniem WINB, zarówno kontrola obiektu przeprowadzona po zawiadomieniu Policji, jak i następna z dnia 13 czerwca 2008r. mogły niewątpliwie prowadzić do podjęcia przez organ pierwszej instancji wiedzy o działaniach inwestora, naruszających prawo i skutkujących koniecznością wdrożenia odpowiednich sanacji. Jednakże, aby procedura umożliwiająca skuteczne wydanie rozstrzygnięcia mogła być uznana za prawidłową organ administracyjny zobligowany jest, zgodnie z dyspozycją art. 61 k.p.a., do formalnego wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Jakkolwiek organ pierwszej instancji wszczął przedmiotowe postępowanie w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, uchybienie to nie wpływa na wynik sprawy, bowiem strony nie sformułowały w środku zaskarżenia jakichkolwiek zarzutów dotyczących pozbawienia udziału w postępowaniu, czy też naruszania innych uprawnień procesowych. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że PINB podejmując czynności w sprawie samowolnego użytkowania obiektu zobligowany był do udokumentowania w sposób nie budzących wątpliwości faktu przystąpienia przez inwestorów do użytkowania. Z akt pierwszej instancji wynika, że organ w toku postępowania potwierdził użytkowanie obiektu, bowiem wskazane protokoły (dokumentacja fotograficzna) należy uznać za wystarczający dowód na zastosowanie wobec inwestorów kary wynikającej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto inwestorzy przyznali w całej rozciągłości okoliczności nielegalnego użytkowania przedmiotowego użytkowania obiektu i w żaden sposób nie zaprzeczyli ustaleniom poczynionym przez organ pierwszej instancji w kwestionowanym postanowieniu. Mając na uwadze powyższe, niesporność dokonanych ustaleń faktycznych oraz zasady obliczania kar wynikające z art. 59f Prawa budowlanego, postanowienie o nałożeniu sankcji finansowej, organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Wysokość należnej kary również nie budzi wątpliwości. PINB prawidłowo ustalił kategorię obiektu jako XVIII, współczynnik kategorii obiektu (k) jako 10, a współczynnik wielkości obiektu (w) jako 1,0 (kubatura mniejsza niż 2.500 m3 i wynosząca 2.177 m3). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wysokość kary wynosi: s x k x w = (5.000 x 10 x 1) = 50.000,00 zł. Taki też wymiar kary nałożył organ pierwszej instancji na inwestorów. Z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodził się K.Ś. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wskazał w niej, że fakt częściowego użytkowania przedmiotowej wiaty bez wymaganego formalnego zezwolenia jest bezsporny. Podjęcie takiej decyzji było spowodowane trudną sytuują ekonomiczną w jakiej znalazł się zakład produkcyjny skarżącego. Po kilkumiesięcznym braku zamówień nad firmą zawisła groźba upadłości. Nawiązanie kontaktów z nowymi odbiorcami wymagało niezwłocznego uruchomienia stanowiska przecierania kłody. Równolegle prowadzone były działania zmierzające do uregulowania spraw związanych z użytkowaniem wiaty. W chwili obecnej skarżący oczekuje na formalny dokument zezwalający na użytkowanie obiektu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o znaczne złagodzenie wysokości kary. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy procedury administracyjnej, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszają prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że w dniu 7 marca 2007r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. pismo Komendanta Komisariatu Policji w B. z dnia 5 marca 2007r., w którym wskazano m.in. że w hali magazynowej zakładu "[...]" w miejscowości J. 11a umieszczony został trak do obróbki drewna, co ma być według zgłaszającego niezgodne z planami zabudowy przestrzennej terenu, jakie zostały wydane przez powiatowy nadzór budowlany. Z uwagi na powyższe w dniu 22 marca 2007r. PINB w Dz. przeprowadził kontrolę w/w nieruchomości. W sporządzonym protokole stwierdzono, że nowo wybudowana wiata nie została jeszcze oddana do użytkowania. Według K.Ś. do zakończenia robót pozostała jeszcze instalacja odgromowa. W dniu 13 czerwca 2008r., czyli po ponad roku od poprzedniej kontroli, organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie kontrolę przedmiotowej nieruchomości, przy czym kontrola ta dotyczyła sześciu spraw, tj. decyzji z dnia [...] Nr [...] o nakazie rozbiórki placu magazynowego, decyzji z dnia [...] Nr [...], decyzji z dnia [...] Nr [...], a także sprawy [...], dotyczącej nowo wybudowanej części związanej z robotami lakierniczymi i przeniesieniem komory lakierniczej, sprawy [...], dotyczącej wiaty, oraz sprawy [...] dotyczącej budynku gospodarczego. W aktach sprawy znajduje się również zawiadomienie z dnia 9 lipca 2008r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowolnego przystąpienia przez L. i K.Ś. do użytkowania wiaty gospodarczej do składowania drewna na terenie zakładu stolarskiego w J. nr 11a, na terenie działki nr [...], obręb O., usytuowanej na terenie działek nr [...], [...] obręb O.. Zawiadomienie to nie ma ani pouczenia o przysługującym stronom prawach wynikających z art. 10 k.p.a., ani nie ma w aktach sprawy dowodu doręczenia tego zawiadomienia skarżącemu. Tym samym należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, czynił to z naruszeniem zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu – zarówno skarżącego K.Ś. jak i współinwestora L.Ś.. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458). Z analizy akt sprawy wynika także, że organ pierwszej instancji nie zapoznał skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.. Ostatnia czynność dokonana przez organ to notatka służbowa datowana na 9 lipca 2008r. (przyjmując, że jest to właściwa data). W tym samym dniu zostało podjęte postanowienie w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie został również naruszony przepis art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto w aktach sprawy (k-6) znajduje się notatka służbowa z fałszowaną datą, tj. pod poprawioną datą na "09.07.2008r." widnieje inna data "10.07.2008r.". Fakt ten ma istotne znaczenie, bowiem postanowienie pierwszej instancji zostało podjęte w dniu 9 lipca 2008r.. Zatem można by przyjąć, że notatka służbowa jak i dokumenty przez tą notatkę dołączone do akt sprawy, tj. kserokopia decyzji Starosty Dz. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę wiaty do składowania drewna jak i projektu architektoniczno-budowlanego, zostały włączone do materiału dowodowego po wydaniu tego postanowienia. Natomiast m.in. na tych dokumentach organ pierwszej instancji oparł się przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Takie działanie jest niedopuszczalne z uwagi na ogólne zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.. Powyższych uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji, nie dostrzegł organ odwoławczy, dopuszczając się tym samym naruszeń prawa. Ponadto jako wytłumaczenie uchybień poczynionych przez organ pierwszej instancji nie można przyjąć wyjaśnienia WINB, że skarżący kwestii naruszenia jego prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania nie podnosił. Zgodnie bowiem z art. 128 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z zażalenia wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia. Oznacza to, że zażalenie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym. Strona nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie. Także niekwestionowanie przez skarżącego nielegalnego użytkowania wiaty, nie zwalnia organów administracji publicznej od prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – dolegliwość sankcji finansowej wynikającej z art. 59f Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sprawach o nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powyższa zasada nabiera szczególnego charakteru. Skoro organy przeprowadziły pierwsze oględziny nieruchomości, na której zlokalizowana jest wiata, w 2007r., a kolejne po upływie roku, to winny były pouczyć skarżącego o konieczności uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie. Zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że w pozwoleniu na budowę z dnia [...] Nr [...] wprawdzie zawarto pouczenie o przepisach art. 54 i 55 Prawa budowlanego, ale bez wskazania, czy ze względu na kategorię, do której zaliczona jest wiata, konieczne będzie – przed przystąpieniem do jej użytkowania – uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 pkt 1 stanowi zaś, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem zaliczonym do kategorii XVIII. Również fakt przeprowadzenia pierwszych oględzin w 2007r. bez żadnej reakcji i jakichkolwiek czynności ze strony organów nadzoru budowlanego mogło utwierdzić inwestora, że nie ma konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie wiaty. Tym bardziej, że kolejne oględziny i wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie roku. Naruszenia przepisów prawa, których dopuściły się organy orzekające w niniejszej sprawie, obligowały do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Po myśli art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. k.g.