II SA/Wr 380/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Daria Sachanbińska Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Asesor sądowy - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: - sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na decyzję na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz na podstawie orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. z dnia 3 listopada 2000 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, orzekł decyzją z dnia [...], nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u L. S. choroby zawodowej – narządu słuchu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/p rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku badań stwierdzono: obustronny odbiorczy ubytek słuchu o wielkości odpowiedniej dla ucha prawego – 11 dB, a dla ucha lewego – 21 dB. Wielkość ubytku słuchu nie spełnia lekarskich kryteriów zawodowego uszkodzenia narządu słuchu i nie może być uznany za schorzenie zawodowe. Od niekorzystnej decyzji odwołał się L. S., podnosząc, że uszkodzenie słuchu zostało spowodowane 43-letnią pracą w warunkach szkodliwych w jednym zakładzie pracy - A w P. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy tę decyzję, podając w uzasadnieniu, że L. S. w latach 1953-1997 był maszynistą Stacji Pomp w A Sp. z o.o. w P. Badania środowiskowe z zakresu hałasu przeprowadzone na tym stanowisku pracy wykazały, iż równoważny poziom hałasu wynosił tam 81 dB, a zatem nie przekraczał najwyższego dopuszczalnego natężenia. Poza tym podał, że wielkość ubytków słuchu nie spełnia kryterium ubytku zawodowego, które definiuje zawodowe uszkodzenie słuchu jako obustronny ubytek słuchu o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. W skardze L. S. zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., podnosząc, że brak jest podstaw prawnych do eliminowania z prawnego pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, co potwierdzone zostało również przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. Podał, że pracował przez 43 lata na stanowisku maszynisty stacji pomp, w dużym hałasie pracy pomp 53 KW, które pracowały bardzo głośno bez odpowiedniego zabezpieczenia. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko przedstawione w swej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej - wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej Kpa - nakazuje podjęcie przez organy prowadzące postępowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a konkretyzacja tej zasady w art. 77 § 1 Kpa wymaga od organów wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z punktu wymagań powołanych przepisów postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u L. S. nie odpowiada obowiązującemu prawu. Dodać należy, iż oprócz przepisów Kpa w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, określające, poza pojęciem choroby zawodowej, również zasady i tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki organizacyjne wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Powyższe jednostki organizacyjne, po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego przesyłają orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją właściwemu inspektorowi sanitarnemu. Kopię orzeczenia przesyła się zainteresowanemu pracownikowi oraz jednostce organizacyjnej lub osobie wymienionej w § 3 ust. 1, która zgłosiła podejrzenie o chorobę zawodową (§ 8 rozporządzenia). Na zasadzie § 9 rozporządzenia pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych - również przez akademię medyczną. Wniosek, o ponowne badanie składa się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, która dokonywała ustaleń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 10 rozporządzenia). Z załączonej do akt dokumentacji wynika, iż w orzeczeniu lekarskim z dnia 3 listopada 2000 r., wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., które stanowiło podstawę do wydania decyzji przez organy obydwu instancji, pouczono o prawie złożenia, w terminie 2 tygodni od daty otrzymania orzeczenia, wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej. Akta nie zawierają zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia przez L. S. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o nie stwierdzeniu choroby zawodowej w dniu 18 grudnia 2000 r. na wniosek Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. z dnia 4 grudnia 2000 r., natomiast organ odwoławczy, rozpatrując wniesione w terminie odwołanie nie ustalił, czy orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. zostało doręczone, a jeśli tak, to czy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana przed terminem przewidzianym do złożenia środka z § 9 ust. 1 rozporządzenia. W przeciwnym razie, mając na względzie fakt, iż treść odwołania wskazywała, że odwołujący nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, a w konsekwencji z orzeczeniem lekarskim, na którym organ pierwszej instancji oparł się, odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej, należało – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wyczerpać dwuinstancyjny tryb orzeczniczy przewidziany przepisem § 9 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 1994 r., sygn. akt I SA 102/94, ONSA 1995/3/106). Już powyższe naruszenie prawa, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność wyjaśnienia sprawy. Ponadto należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji na podstawie badania przeprowadzonego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., przyjęły, że ze względu na niski ubytek słuchu – poniżej 30 decybeli w uchu lepiej słyszącym – nie występuje u skarżącego schorzenie, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Przy rozstrzygnięciu kierowano się prawdopodobnie wskazówkami metodologicznymi Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999 r., które wskazują na konieczność brania pod uwagę stopnia niedosłuchu przy stwierdzaniu choroby zawodowej. Stanowisko takie jest sprzeczne z linią orzeczniczą ukształtowaną w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Już w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 36/98 (OSNIAPiUS z 1999 r., nr 16, poz. 192), podawanym zresztą również przez skarżącego w treści skargi, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. Pogląd powyższy jest adekwatny również w niniejszej sprawie, zatem uzasadnionym będzie przytoczenie obszernego fragmentu argumentacji, jaka legła u podstaw stanowiska zajętego przez Sad Najwyższy, który przyjął, że: "stosownie do § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych: "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Wynika stąd, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu. W pozycji 15 przedmiotowego wykazu chorób zawodowych znajduje się: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W takim określeniu zawarte zostało pewne ograniczenie chorób polegających na uszkodzeniu słuchu, ale jest ono ściśle określone związkiem z hałasem. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna praktyka orzecznicza (...) pozostaje w sprzeczności z prawem. (...) resortowe zalecenia metodologiczne nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego. Poza zakresem tej sprawy pozostają natomiast wynikające z innych regulacji prawnych wymagania, które powinny zachodzić ażeby pracownik dotknięty chorobą zawodową uzyskał określone świadczenia." Przytoczony pogląd jest powszechnie akceptowany. W wyroku z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, Sąd Najwyższy uznał, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia. Analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobnie Sąd Najwyższy orzekł w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (OSNAPiUS 1999 r. Nr 6, poz. 192), stwierdzając brak podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Pogląd taki wyrażono ostatnio w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., nr III RN 78/01 – nie publ.), który bezwzględnie stanowisko powyższe podziela. Powszechnie przyjmuje się też w orzecznictwie sądowym konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33), wydanym na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących chorób zawodowych, zawarto aktualny nadal pogląd, iż "dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." W wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., nr I SA 2244/00 (LEX nr 53801) przyjęto natomiast wprost, że "wykonywanie przez około 18 lat pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą)." Wbrew stanowisku organów inspekcji sanitarnej, nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów Kpa. Z przepisu art. 75 § 1 Kpa wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (powoływany już wyżej art. 77 § 1 Kpa), w tym także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. W wyroku NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 (LEX nr 45833) stwierdzono, że "orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone." W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie także fakt rozpoznania przez właściwe jednostki służby zdrowia odbiorczego charakteru stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu, gdyż do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy ustalenie, że warunki pracy stanowiły jedną z przyczyn (nie musi być to przyczyna decydująca – przeważająca) stwierdzonego schorzenia. Ponadto wskazać jeszcze należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego. Z treści badania środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 lipca 2000 r. wynika, że według badań z zakresu hałasu w Stacji Pomp w P. poziom hałasu wynosił 82-84 dB, a poziom równoważny 81 dB i brak jest badań środowiskowych z zakresu hałasu w latach poprzednich. W świetle powyższego - skoro wbrew wymaganiom zawartym w § 1 ust. 2 rozporządzenia - nie został ustalony stopień narażenia zawodowego oraz sposób wykonywania pracy w czasie zatrudnienia skarżącego na stanowisku pracy maszynisty stacji pomp w całym okresie jego pracy zawodowej, w tej części więc zebrany materiał nie wystarczał do formułowania przez organ odwoławczy argumentów podawanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że wyniki badania epidemiologicznego wskazywały na brak narażenia zawodowego L. S. na hałas ponadnormatywny mogący spowodować schorzenie zawodowe słuchu. W konkluzji należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji. Ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), jako rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, stosownie do § 10 tego rozporządzenia nastąpić powinno na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.