II SA/Wr 380/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska - spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dna [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz D. O. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2001 nr 106 poz. 1126) oraz art. 104 k.p.a. nakazał D. O. rozbiórkę altany ogrodowej wybudowanej w K. przy ulicy [...] nr [...]. W czasie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego ustalono w wyniku dokonanych oględzin, że na posesji w K. przy ulicy [...] znajduje się altana ogrodowa pokryta dachem dwuspadowym o wymiarach 5,40 x 4,60 m z cegły o grubości 25 cm, a inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę przedmiotowej altany. Organ przyjął, iż zeznania świadków (świadka A. K.) potwierdzają fakt prowadzenia budowy altany w latach 2000 – 2001. Zdaniem organu okoliczność tę potwierdzają pośrednio zeznania pozostałych świadków, którzy w okresie przed 1999r, nie widzieli czy D. O. murował ściany bądź stawiał nowy dach oraz oświadczenie S. W. zamieszczone w załączniku do protokołu kontroli z dnia 24 września 2002r. Inwestor oświadczył, że na działce tej znajdował się murowany budynek gospodarczy, który po modernizacji rozpoczętej w 1994r. i trwającej do dnia dzisiejszego, wykorzystywany jest jako altana ogrodowa. W odwołaniu od decyzji rozbiórkowej D. O. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady równości stron postępowania. Zdaniem odwołującego organ nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę zeznaniom świadka A. K. a uznał za niewiarygodne zeznania pozostałych świadków potwierdzające okoliczność, iż budynek objęty zaskarżoną decyzją istniał od dawna. Odwołujący podniósł, że przedmiotowy budynek został wybudowany na gruntach, do których prawo wieczystego użytkowania do roku 2089 przysługiwało Zakładom A SA. Nieruchomości te wykorzystywane były jako ogródki przydomowe i wraz ze sprzedażą mieszkań i użytkowanych ogródków nastąpił podział geodezyjny na działki stanowiące przedmiot odrębnej własności. Zakłady A ogródki przydomowe sprzedały jako działki niezabudowane, ponieważ istniejące tam budynki gospodarcze zostały wybudowane kosztem i staraniem użytkowników tych ogródków i stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając w pełni ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ argumentował, iż potwierdzeniem faktu ustalonego na podstawie dowodów osobowych jest fakt, że D. O. od 2000r. opłaca podatek od tej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę w latach 1999- 2002, zastosowanie w sprawie mają zatem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. W konsekwencji, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było prawidłowe, gdyż w sprawie zaszły okoliczności o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej altany. Nadto organ odwoławczy wskazał na niezgodność budowy omawianego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], plan ten nie przewidywał możliwości lokalizacji jakichkolwiek nowych obiektów na obszarze, na jakim znajduje się działka przy ulicy [...]. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, brak przekonywującego dowodu wskazującego na wybudowanie altany w latach 1999 – 2001, a więc pod rządami przepisów Prawa budowlanego z 1994r.Wywodził, że przywołany w zaskarżonej decyzji fakt opłacania podatku od przedmiotowego budynku dopiero od 2000r. nie może stanowić dowodu wybudowania obiektu we wskazanym przez organ czasie, ponieważ dopiero od 2000 roku Urząd Miejski w K. z urzędu dokonał inwentaryzacji istniejących na gruncie budynków gospodarczych wybudowanych w przeszłości i wydał postanowienia w przedmiocie wymiaru podatku. Skarżący podniósł, że sporny obiekt istnieje na gruncie od dawna jako towarzyszący zabudowie mieszkaniowej wybudowanej w przeszłości w formie zakładowego osiedla mieszkaniowego, a w ostatnich latach podzielonego na samodzielne nieruchomości i zbyte na rzecz dotychczasowych użytkowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że ustalenia poczynione w sprawie opierały się przede wszystkim na zeznaniach, które uznano za wiarygodne oraz na informacjach urzędowych. W oświadczeniach złożonych w toku postępowania administracyjnego jako czas trwania budowy spornego obiektu wskazano zarówno lata 1999-2001 (oświadczenie S. W. oraz zeznania świadka A. K.), jak i odległe lata pięćdziesiąte (oświadczenie E. Z.). Przyjmując za wiarygodne oświadczenia złożone przez A. K. organ nadzoru budowlanego uznał, że należy dać wiarę osobie, która zamieszkiwała w budynku przy ulicy [...] w czasie realizacji spornej inwestycji i tym samym była jej świadkiem, nie można natomiast przy ocenie stanu faktycznego oprzeć się na informacjach udzielanych przez osoby, które były jedynie sporadycznymi gośćmi na posesji. Organ zarzucił, iż zeznania świadków wskazanych przez skarżącego były wzajemnie niespójne i sprzeczne. W ocenie organu nie potwierdziły się fakty o istnieniu spornego obiektu na gruncie od dawna, a prace wykonywane w ostatnich latach na przedmiotowej altanie miały charakter prac konserwacyjnych. Organ wywodził również, iż przepis art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991r. nakłada na osobę fizyczną obowiązek złożenia właściwemu organowi podatkowemu informacji o nieruchomościach i obiektach w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości. W związku z powyższym zgłoszenie zakończenia budowy lub rozpoczęcie użytkowania spornego obiektu należało do obowiązku skarżącego, dlatego tez należało przyjąć zdaniem organu, że obowiązany uczynił zadość wymaganiom ustawy w tym przedmiocie a przyjęcie roku 2000 jako daty budowy altany nie jest związane z inwentaryzacją istniejących na gruncie budynków gospodarczych, lecz obiektywnym ustaleniem faktu opłacania podatku od tego budynku od 2000 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Z zarzutami skargi, dotyczącymi popełnionych przez organy obu instancji uchybień w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, należy się zgodzić. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż postępowanie przed organem I instancji toczyło się z naruszeniem kilku podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmując za udowodniony fakt popełnienia przez D. O. samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994r., oparł się jedynie na dowodach osobowych, przy czym przeciwstawił oświadczenie skarżącego zeznaniom jednego świadka – A. K., która oświadczyła, iż była świadkiem wydarzeń budowy altany od 2000r. W zeznaniach tych nie zawarto wyjaśnień dotyczących szczegółowego zakresu wykonywanych robót. Nie zgromadzono w sprawie żadnych dowodów z dokumentów (np. wypisu z księgi wieczystej dotyczący spornej nieruchomości, umowy nabycia prawa własności bądź użytkowania wieczystego, wypisu z rejestru gruntów) mogących potwierdzić stan nieruchomości – zabudowanej bądź niezabudowanej - w okresie przyjętym przez organ za czas popełnionej samowoli budowlanej. Zatem w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co powoduje, że uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sposób przypisać waloru kompletności, jakiego wymaga przepis art. 107 § 3 k.p.a. Jednoznaczne ustalenia rodzaju obiektu wybudowanego bez pozwolenia budowlanego jest konieczne, jako że wydanie decyzji o rozbiórce powinno być poprzedzone wykazaniem w uzasadnieniu jaki przepis prawa budowlanego został przez inwestora naruszony w procesie budowlanym, czego następstwem może być wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Brak jednoznacznych ustaleń co do czasu wykonania spornej altany nie pozwala na zaaprobowanie nakazu rozbiórki, bowiem poprzednia ustawa Prawo budowlanego z 24 października 1974r. przewidywała obowiązkowe orzekanie o rozbiórce obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, gdy samowola naruszała ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia bądź prowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art.37 ust.1). Niezależnie od powyższego, jeżeli nawet przyjąć, że obiekt wykonywany był po roku 1994r. to w ocenie Sądu, w sprawie brak jest ustaleń dotyczących okoliczności, czy rzeczywiście altana ta została wybudowana od podstaw, czy też jej obecny stan jest wynikiem robót remontowych. Kwestia ta budzi wątpliwości w świetle zeznań świadków: B. C., E. Z. J. K., którzy potwierdzili, że już wcześniej, przed rokiem 2000, na posesji przy ulicy [...] w K. znajdował się obiekt o charakterze altany. Oznacza to, że organ powinien rozważyć także celowość ewentualnego zastosowania art. 50 ust. 1 i 51 Prawa budowlanego, przepisy te mają zastosowanie do robót remontu, rozbiórki oraz do montażu, o ile nie stał się częścią składowa obiektu, a także winien być stosowany w razie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i modernizacji obiektu budowlanego realizowanego warunkach samowoli budowlanej (patrz wyrok NSA z 18 czerwca 1997r. IV SA 1450/95). Z tego punktu widzenia stanowisko organu II instancji co do braku potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego nie było uzasadnione. Podsumowując dotychczasowe wywody, można wyprowadzić następujące wnioski: po pierwsze - zarówno art. 48, jak i art. 50 obejmują swym zakresem obiekty budowlane, po drugie - art. 48 dotyczy jedynie takich obiektów budowlanych, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, po trzecie - zakresem art. 48 nie są objęte obiekty budowlane, których wybudowanie nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Skoro więc art. 50 ust. 1 stanowi, że dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 (w istocie więc innych obiektów), to nie można twierdzić, że zakres tego przepisu nakłada się na zakres objęty art. 48. Dla prawidłowego zastosowania jednego z tych przepisów niezbędne jest jednak precyzyjne ustalenie czy na budowę spornego obiektu wymagane było pozwolenie budowlane, bądź też zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego i jaki był zakres wykonanych robót. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co pociągnęło za sobą skutek w postaci niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, należało, zgodnie z 145§ 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 55 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.