II SA/Wr 380/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr 380/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z 17.01.2024 r. (nr 15/2024) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej: PINB w Świdnicy), działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1 i § 2, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i § 2 ustawy w 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., nałożył na K. K. – współwłaściciela budynku oznaczonego nr [...] według geodezyjnej ewidencji budynków zlokalizowanego na działce nr [...] w M. i współzobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Świdnicy z 26.01.2021 r. (nr 26/2021), polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania części opisanego budynku, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną, grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000zł. W osnowie postanowienia PINB w Świdnicy wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia na podany numer rachunku bankowego i pouczył, ze w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 17.01.2024 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i uprzedził, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z uzasadnienia opisanego powyżej postanowienia wynika, że PINB w Świdnicy decyzją z 26.01.2021 r. (nr 26/2021) nakazał zobowiązanemu – współwłaścicielowi budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w M., w którym samowolnie zmieniono sposób użytkowania jego części poprzez przeznaczenie tej części na lokal mieszkalny - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania na funkcję gospodarczą. Organ podał, że upomnieniem z 17.11.2021 r. nr [...] wezwał zobowiązanego do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczania upomnienia, obowiązku nałożonego opisana decyzją. Pomimo ustateczniania się decyzji oraz upływu terminu określnego w upomnieniu zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, co potwierdziły czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 10.10.2023 r. PINB w Świdniccy wskazał następnie w uzasadnieniu, że ustalone okoliczności obligowały go do zainicjowania czynności postępowania egzekucyjnego i wyjaśnił - odwołując się do treści art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.– swoją pozycję jako wierzyciela i organu egzekucyjnego. Ponadto przedstawił szczegółowo regulacje prawne, wynikające z powyżej wskazanej ustawy, wyjaśnił treść przepisów, stanowiących podstawę podejmowanych w sprawie czynności egzekucyjnych i zasadność ich zastosowania, odwołując się w swojej argumentacji do orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W postanowieniu zamieszczone zostały ponadto klauzule pouczające o środku zaskarżenia oraz kosztach postępowania egzekucyjnego. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone zażaleniem wniesionym przez K. K., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie T. K. W zażaleniu zarzucono naruszenie m.in. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy – Prawo budowlane. Zażalenie to zostało następnie uzupełnione kolejnymi pismami procesowymi, w których przedstawione istotne, zdaniem żalącego, okoliczności sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 04.04.2024 r. (nr 380/2024), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 119, 120 § 1, 121 § 2 oraz 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., które regulują zasady i procedurę nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdy zobowiązany nie wykona dobrowolnie nałożonego na niego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy, w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. Stosownie do treści art. 1 a pkt 12 u.p.e.a. przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego i pozostawiają to ocenie organów egzekucyjnych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny w celu przymuszenia uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Organ wskazał również, że powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Wyjaśnił ponadto, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Wysokość grzywny reguluje art. 121 § 2 u.p.e.a., który stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten pozostawia organowi egzekucyjnemu znaczny zakres luzu decyzyjnego w określeniu wysokości grzywny, bowiem nie limituje dolnej wysokości grzywny. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Wynika z nich obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, iż nakładając na podmiot zobowiązany grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł kierował się przede wszystkim tym, aby przymuszenie do wykonania obowiązku było skuteczne, PINB wyjaśnił, że w analizowanym przypadku wykonanie obowiązku nie jest ani skomplikowane, ani czasochłonne. Stwierdził ponadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, iż postępowanie organu w pierwszej instancji co do zasadności nałożenia grzywny było zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Zastosowane kryteria były zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do zarzutów powołanych w zażaleniu oraz pozostałych pismach procesowych, zdaniem organu odwoławczego, są one nieczytelne i chaotyczne w związku z czym trudno ustosunkować się do argumentów w nich podnoszonych. DWINB wyjaśnił, że obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji PINB z 26.01.2021r. (nr 26/2021) nie został wykonany przez co zasadnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wydanie zaskarżonego postanowienia. Natomiast kwestie dotyczące postępowania, w którym zapadła egzekwowana decyzja, jak i dotyczące samej egzekwowanej decyzji, nie mają wpływu, na tym etapie, na zapadłe rozstrzygnięcie. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym zakwestionował K. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały obszerne wywody na poparcie skargi. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 04.04.2024 r. (nr 380/2024) nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a., co powoduje, że wniesiona skarga nie została uwzględniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowią przepisy ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505), zwanej dalej "u.p.e.a.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku czy też prawidłowość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w którym wydano decyzję nakładającą obowiązek mogą być wyłącznie kwestionowane w postępowaniu orzekającym lub przez żądanie uruchomienia postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z 26.01.2021 r. (nr 26/2021) nakazującej - na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) – A. H., K. K., S. K. i T. S. - współwłaścicielom budynku oznaczonego nr [...] według geodezyjnej ewidencji budynków zlokalizowanego na działce nr [...] w M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części tego budynku, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną. Powyższa decyzja ustateczniła się z dniem 02.03.2021 r., natomiast obowiązek nią nałożony - jak wykazały ustalenia dokonane przez PINB w Świdnicy w dniu 10.10.2023 r. – nie został wykonany. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Takie upomnienie nr [...] w niniejszej sprawie zostało wydane w dniu 17.11.2021 r. i w sposób prawidłowy doręczone skarżącemu w dniu 04.12.2021 r. W myśl zaś art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5). Organ egzekucyjny (PINB w Świdnicy) przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32 u.p.e.a.). W myśl zaś art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W rozpatrywanej sprawie wystawiony w dniu 17.01.2024 r. (nr [...]) tytuł wykonawczy spełnia wszelkie wymogi formalne określone w art. 27 § 1 i § 3 u.p.e.a., podobnie jak postanowienie o nałożeniu grzywny posiada wszelkie elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a., tj.: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 1a pkt 12b u.p.e.a., który stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (a do takich należy zaliczyć obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego) można orzec grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie organ zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wymierzając ją w wysokości 10.000 złotych. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest zgodna z określonymi w przepisach ustawy regułami oraz orzeczona została z zachowaniem zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadami racjonalnego działania i zasady niezbędności. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W myśl art. 120 § 1 grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również, że egzekwowany obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego, zatem zgodnie z art. 121 § 4 powoływanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W ocenie Sądu kwota grzywny orzeczona w rozpoznawanej sprawie została określona prawidłowo wg reguły przyjętej w przepisie art. 121 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym kwota grzywny nakładana każdorazowo nie może przekraczać 10.000 zł , a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Nadto w myśl art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (§ 3). W niniejszej sprawie na skarżącego została nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Organ egzekucyjny pierwszej instancji wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej i jest to konieczne, gdyż grzywna, która ma doprowadzić do wykonania obowiązku musi być dolegliwa, aby zmusić zobowiązanego do wykonania obciążającego go obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Grzywna w celu przymuszenia jest też środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej powinien realnie wpływać na dobrowolne jego wykonanie przez zobowiązanego. W sytuacji zatem, gdy obowiązek nie jest wykonany, jak w rozpoznawanej sprawie, a grzywna może być nałożona tylko raz, wymierzenie jej jest uzasadnione. Należy przy tym zaznaczyć, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, bowiem w przypadku wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W rezultacie koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, w sytuacji gdyby samodzielnie wykonała obowiązek. Skarżący może zatem wykonując obowiązek zwolnić się z konieczności uiszczenia wymierzonej grzywny, bowiem zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.