II SA/Wr 381/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. J.– B. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na M. D., B. J. i B. F. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie po 1000 zł na każdą z nich - jako na osoby bezpośrednio czuwające nad wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia [...] oraz na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. w kwocie 10 000 zł – jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przeprowadzenie kontroli budynku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia a następnie utrwalenie jej w formie protokołu oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. DWINB decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję i postanowieniem z dnia [...] odmówił wstrzymania wykonania swojej decyzji. Do dnia wydania postanowienia z dnia [...] ani Wspólnota Mieszkaniowa ani też działający w jej imieniu Zarząd A Sp. z o.o. nie podjęły realnych działań w celu wykonania nakazu. Kierując się obowiązkiem wynikającym z art. 6 § 1 u.p.e.a. PINB podjął czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych celem wykonania obowiązku. Mimo upływu 2 miesięcy obowiązek nadal nie jest wykonany. Organ podał, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze, gdyż nie generuje dodatkowych bezzwrotnych kosztów jak w wykonaniu zastępczym. Wskazał także, że grzywna w celu przymuszenia może, nawet pomimo jej uiszczenia, zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona zobowiązanemu na zasadzie art. 126 u.p.e.a. PINB ustalił grzywnę na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 120 § 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia w przypadku jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej , którą w niniejszej sprawie jest Wspólnota Mieszkaniowa, w pierwszej kolejności należy nałożyć na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku, a dopiero w dalszej kolejności na samą Wspólnotę Mieszkaniową, jeśli jest to niezbędne do wykonania obowiązku. Jak ustalił organ, zarząd nieruchomością wspólną przy ul. [...] jest sprawowany przez spółkę, tj. Zarząd A Spółka z o.o. na podstawie umowy powierzenia zarządu nieruchomością wspólną zawartą w dniu 5 października 2001 r. Zgodnie z postanowieniami tej umowy spółka kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarządca wykonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane uchwałą właścicieli lokali. Czynności zwykłego zarządu obejmują w szczególności zlecanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości i urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymogami prawa budowlanego (§ 3 pkt 7 umowy), przygotowywanie wszelkich projektów uchwał właścicieli lokali (§ 3 pkt 19), wstępowanie na drogę sądową w sprawach Wspólnoty w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali (§ 3 pkt 31). Z uwagi na powyższe osoby uprawnione do składania oświadczeń woli i reprezentowania spółki, odpowiadają za właściwą realizację przez wspólnotę nałożonego obowiązku oraz są uprawnione do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Stąd też mogą one kierować działaniami zobowiązanego w taki sposób, aby wykonanie nałożonego na Wspólnotę obowiązku nastąpiło w wyznaczonym terminie. Wobec tego organ uznał, że osoby działające w imieniu spółki bezpośrednio czuwają nad wykonaniem spornego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, organ postanowił nałożyć na członków zarządu spółki, tj. prezesa zarządu – M. D., i dwóch pozostałych członków zarządu – B. J. oraz B. F., grzywnę w celu przymuszenia po 1000 zł na każdą z nich. Zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców każdy członek zarządu A Sp. z o. o. jest upoważniony do samodzielnego jej reprezentowania. Wobec tego PINB uznał, że członkowie zarządu spółki działają podobnie jak członkowie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, mogąc samodzielnie i niezależnie od siebie kierować jej sprawami. Zatem różnicowanie ich pozycji byłoby nieobiektywne. Grzywnę nałożono więc na wszystkich członków zarządu spółki w równej wysokości. W ocenie PINB odpowiedzialność za doprowadzenie do wykonania nakazu przez zarządcę ponosi w równym stopniu sama zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa. W rezultacie, skoro ww. osoby nie doprowadziły do realizacji nakazu, nie tylko one powinny ponieść konsekwencje tego stanu, ale również Wspólnota Mieszkaniowa. Członkowie wspólnoty nie mogą być zwolnieni z odpowiedzialności za niewykonanie nakazu. Zdaniem organu sytuacja, w której członkowie wspólnoty osobiście odczują dolegliwość w postaci utraty znacznej kwoty powinna skutkować wsparciem działań członków zarządu spółki oraz szybkim wykonaniem nakazu. Określając wysokość grzywien w celu przymuszenia organ wziął pod uwagę, iż wykonanie nakazu ma przyczynić się do usunięcia istniejącego stanu zagrożenia dla wartości prawnie chronionych. Ponadto wzięto pod uwagę, że w niniejszej sprawie grzywny można nałożyć tylko jeden raz oraz to, iż nie są karą lecz forma nacisku mającą na celu skłonienie do określonego zachowania się. Dlatego określając ich wysokość organ kierował się również zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez B. J., M. D., B. F. oraz wymienioną Wspólnotę Mieszkaniową zażaleniem, w którym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż przesłankę uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, należy rozpatrywać przy uwzględnieniu okoliczności w jakich został nałożony obowiązek, zachowania zobowiązanego oraz realizacji nakazu. Wydanie nakazu było związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, który może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Taki obowiązek powinien być wykonany bez zbędnej zwłoki. Okoliczności wskazują, że czynności, które mogłyby doprowadzić do wykonania obowiązku są w sposób nieuzasadniony znacznie rozciągnięte w czasie. Zobowiązany i osoby czuwające bezpośrednio nad wykonaniem obowiązku mają świadomość, że obowiązek powinien być wykonany pomimo złożenia skargi do WSA na decyzję DWINB. Tymczasowa ochrona o wstrzymanie wykonania decyzji nie została bowiem udzielona, a i tak podmioty nie zrealizowały nakazu. Co prawda, jak przyznaje organ odwoławczy, otrzymał pismo w dniu 29 stycznia 2019 r. od Zarządu A Sp. z o.o., przy którym przesłano kserokopię umowy na wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku i wskazano, że ekspertyza ta niezwłocznie zostanie po jej wykonaniu przekazana do organów nadzoru budowlanego, jednakże do dnia wydania postanowienia taka ekspertyza nie wpłynęła do DWINB, pomimo, że w umowie wykonawca zobowiązał się do jej sporządzenia do dnia 28 lutego 2019 r. Organ uznał, że grzywna w celu przymuszenia jest najskuteczniejszym środkiem mobilizującym do wykonania nakazu. Przy tym, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdzono, iż czynności zlecenia, odebrania a następnie przedłożenia organowi nadzoru budowlanego ekspertyzy technicznej nie można uznać za czynność przekraczającą zwykły zarząd. Prace polegające na przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego budynku oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej wiążą się z normalną eksploatacją budynku i zapewnieniem bezpiecznego użytkowania zarówno wyodrębnionych lokali jak i części wspólnych budynku, a zatem nie przekraczają czynności zwykłego zarządu. W tych okolicznościach, zdaniem organu II instancji, osoby uprawnione do składania oświadczeń woli i reprezentowania A sp. z o.o. odpowiadają za właściwą realizację przez Wspólnotę Mieszkaniową nałożonego na nią obowiązku oraz są uprawnione do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Stąd też mogą one kierować działaniami zobowiązanego w taki sposób, aby wykonanie obowiązku nastąpiło w wyznaczonym terminie. Wobec tego również ten organ uznał, że osoby działające w imieniu spółki bezpośrednio czuwają nad wykonaniem ciążącego na Wspólnocie obowiązku. Każda z członkiń Zarządu spółki może samodzielnie ją reprezentować, co wynika z rejestru przedsiębiorców. Grzywny nałożono więc na wszystkich członków zarządu spółki w równych wysokościach. Każdy członek zarządu spółki ma samodzielną kompetencję do prowadzenia spraw spółki. Do spraw spółki, należy m.in. sprawowanie zarządu Wspólnotą Mieszkaniową. Nikt inny poza spółką tych spraw nie prowadzi, co oznacza, że członkowie zarządu spółki są bezpośrednio odpowiedzialni za czuwanie nad realizacją nałożonych na Wspólnotę obowiązków. Chodzi tu o odpowiedzialność w sensie podejmowanych decyzji, a nie o to, że to skarżąca ma te obowiązki sama wykonać, bo jest oczywiste, że do tego celu spółka zatrudnia pracowników. Organ stwierdził, że to nie pracownicy prowadzą w sensie prawnym sprawy spółki, ale członkowie zarządu spółki. B. J., jako członek zarządu A sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie DWINB. Działający imieniem skarżącej pełnomocnik, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a. polegające na zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, który został wykonany, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię, objawiające się przyjęciem, że wszystkie osoby – w tym skarżąca – wchodzące w skład organu do reprezentowania spółki, której ww. Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła sprawowanie zarządu, jednocześnie są osobami, do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku, podczas gdy adresatem grzywny w celu przymuszenia z art. 120 § 2 u.p.e.a. jest osoba określona co do tożsamości , na której spoczywa skonkretyzowany obowiązek, zatem abstrakcyjne uprawnienie do składania oświadczeń w imieniu zarządcy, który reprezentuje zobowiązaną jedynie w granicach określonych w umowie powierzenia zarządu, nie może być utożsamiane z obowiązkiem bezpośredniego czuwania w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a., 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię, objawiającą się przyjęciem, że ustalając osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku, decydujące znaczenie ma fakt pełnienia funkcji członka zarządu w spółce, podczas gdy ustawodawca zastosował w tym zakresie kwalifikator faktyczny, czyniąc adresatem grzywny osobę faktycznie odpowiedzialną za wykonanie konkretnego obowiązku, nie zaś tzw. kwalifikator prawny, 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art.18 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, na której spoczywał ciężar bezpośredniego czuwania nad wykonaniem obowiązku zobowiązanego tylko na informacji z aktualnego odpisu z rejestru przedsiębiorców dla A sp.z o.o., gdyż ten środek dowodowy nie może stanowić podstawy do ustaleń faktycznych wtym zakresie, 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art.18 u.p.e.a. objawiające się przyjęciem, że to spółka, która sprawuje zarząd nieruchomością Wspólnoty, podejmuje strategiczne decyzje o wykonaniu obowiązku zobowiązanego przekraczające zwykły zarząd. Mając na uwadze wymienione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB dla m. W. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do skargi dołączono kserokopię kilku dokumentów, w tym ekspertyzy budowlanej dot. określenia stanu technicznego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] we W. opatrzoną datą "luty 2019". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy w dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwana dalej p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W rozpatrywanej sprawnie nie doszło do takiego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, kierując najpierw do zobowiązanego upomnienie (art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawił też tytuł wykonawczy (27 § 1 u.p.s.a.). Poprawnie zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny, wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (art. 122 § 2 u.p.s.a.). Wobec tego działaniu organu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także kwestia prawidłowości wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego – jako najodpowiedniejszego w zaistniałej sytuacji. W rozpatrywanej sprawie organy poczyniły stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zastosowanie takiego środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia) miało na celu przymuszenie skarżącej jako członka zarządu Spółki, do wykonania nakazu ciążącego na zobowiązanej Wspólnocie Mieszkaniowej, która prowadzenie zarządu części wspólnej nieruchomości powierzyła w formie umowy z dnia 5 października 2001r. spółce –Zarządowi A sp. z o.o. W § 3 umowy wymieniono tylko przykładowo, jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, do których zaliczono m.in. zlecanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości i urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego. Natomiast w § 5 umowy określono procedurę, gdy czynności przekraczają zarząd zwykły. W badanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek w drodze decyzji PINB z dnia [...] Nr [...], tj. przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego wielorodzinnego i sporządzenie na tej podstawie ekspertyzy technicznej jego stanu, należy zaliczyć do czynności zarządu zwykłego. Stanowisko organu, zdaniem Sądu jest trafne. Oczywistym jest, że ten obowiązek ma wykonać na zlecenie zobowiązanego (zarządcy) uprawniona osoba. Ustawowym obowiązkiem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, jest utrzymywanie obiektu w należytym stanie technicznym, tj. takim który m.in. nie zagraża życiu, czy zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia. Zatem do obowiązków ww. podmiotów należą nie tylko obowiązkowe kontrole wymienione w art. 62 ust. 1 tej ustawy ale również nałożone przez organ nadzoru budowlanego obowiązki przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy, w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego (ust. 3). Trzeba dodać, że czynność zlecenia kontroli obiektu i sporządzenia ekspertyzy dla profesjonalnego zarządy nieruchomości ma charakter rutynowej (zwykłej) czynności. Kwota odpłatności ze te czynności nie ma znaczenia dla ustalenia, iż jest to czynność związana ze zwykłym zarządem nieruchomością. Potwierdza to również umowa nr [...] z dnia 31 grudnia 2018 r. Wynika z niej, że A Sp. z o.o. działająca w imieniu Wspólnoty zleciła wykonanie przeglądu 5 letniego i opracowanie ekspertyzy technicznej. Stwierdzić też trzeba, że jak dla dużej wspólnoty, jaką jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], koszt zleconych prac nie jest kwotą stanowiącą dla Wspólnoty nadmierne obciążenie finansowe. Zatem nie było przeszkód aby działający w imieniu Wspólnoty zarządca dokonał w terminie zlecenia wykonania nałożonego decyzją PINB obowiązku. Organy właściwie ustaliły także osoby (co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie na wykonaniem obowiązku. Jest nim w tej sprawie każdy z osobna określony członek zarządu A sp. z o.o. a nie jakikolwiek inny pracownik tej spółki, jak zdaje się sugerować to w sposób co prawda pośredni, pełnomocnik skarżącej, posługując się w pkt 4 skargi i odpowiadającej jej części uzasadnienia (pkt III str. 6-9) – określeniami dość ogólnymi. W badanej sprawie mamy do czynienia z niewykonaniem czynności zlecenia uprawnionej osobie przeprowadzenia kontroli i sporządzenia stosownej ekspertyzy technicznej oraz przedłożenia ekspertyzy do PINB w zakreślonym terminie. Podkreślenia wymaga, że podpisanie stosownej umowy cywilnoprawnej na wykonanie ww. prac należy do każdego z osobna członka zarządu spółki, bowiem oświadczenia składają w imieniu spółki każdy z nich samodzielnie. Składanie oświadczeń woli w imieniu Spółki, w tym czynność zawarcia umowy - na zlecenie wykonania prac związanych z nałożonym decyzją obowiązkiem - nie jest przypisana żadnej innej osobie zatrudnionej w Spółce, lecz przysługuje jedynie każdemu z osobna członkowi zarządu Spółki. W ocenie Sądu, nie są zatem słuszne zarzuty skargi wymienione w pkt 2 – 5, iż prezes zarządu M. D., wiceprezes zarządu B. F. i wiceprezes B. J. nie są właściwymi osobami na które należało nałożyć grzywny. Zdaniem Sądu również wysokość grzywny ustalona została z należytym rozważeniem całokształtu okoliczności sprawy i mieści się w obowiązujących przepisach oraz powoduje, że stanowi ona wystarczającą dolegliwość, aby przymusić skarżącą do poczynienia realnych działań, które zmierzać miały do wykonania obowiązków. W świetle natomiast załączonej dopiero do skargi ekspertyzy technicznej wyjaśnić należy, że Sąd nie może jej analizować i oceniać, gdyż taką ekspertyzę należało przedłożyć niezwłocznie po jej wykonaniu PINB jako właściwemu organowi, a organ zażaleniowy - DWINB powiadomić o tym fakcie w trakcie trwania postępowania zażaleniowego. Wśród dołączonych do skargi załączników brak jest dowodu na przedłożenie właściwemu organowi nadzoru budowlanego ekspertyzy technicznej opatrzonej datą: luty 2019 r. i informacji o niej przekazanej do DWINB. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono w sentencji wyroku.