II SA/Wr 384/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Spółki O. w O. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej nałożenie obowiązku rozbiórki małej elektrowni oddala skargę W dniu 18 sierpnia 2004 r. PRZEDSIĘBIORCA A wystąpił do Starosty O. z wnioskiem o podjęcie czynności wynikających z art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) w związku z prowadzonymi przez Elektrownię wodną we W. Sp. z o.o. pracami budowlanymi - przebudową urządzeń wodnych - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Po uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. umarzającej postępowanie decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 64 ust. 5 ustawy Prawo wodne w związku z art. 104 kpa Starosta O. postanowił odmówić nałożenia na Elektrownię wodną we W. Sp. z o.o. obowiązku rozbiórki małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na kanale M. rzeki O. w km 1+925 w O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e ustawy Prawo wodne urządzeniem wodnym jest obiekt energetyki wodnej, czyli elektrownia wodna wraz ze wszystkimi niezbędnymi urządzeniami, maszynami i budowlami. Mała Elektrownia Wodna O. II, zlokalizowana na kanale M. rzeki O. w km 1+925 w O. , jest obiektem, który eksploatowany był od 1991 r. przez J. i I. W. na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego [...] . W dniu 30 września 2002 r. ten obiekt energetyki wodnej został przejęty przez Elektrownię Wodną we W. Sp. z o.o. Zgodnie z art. 64 ust. 5 Prawa Wodnego zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Obowiązek rozebrania wzniesionego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia powstaje więc z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak tak przesłanka. Na odbudowę i modernizację elektrowni wodnej inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Wojewodę W. w dniu [...] nr [...] , co w oczywisty sposób potwierdza wcześniejsze istnienie urządzenia wodnego. Ustawodawca celowo używa w art. 64 ust. 5 Prawa Wodnego pojęcia wznoszenia - a nie wykonania - urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego. Niezasadne jest zatem rozszerzanie zakresu stosowania tego artykułu do rozbudowy, przebudowy czy modernizacji urządzeń wodnych. Zakres prac remontowo-modernizacyjnych prowadzonych przez Elektrownią Wodną we W. Sp. z o.o. na obiekcie elektrowni wodnej oraz ich zgodność z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym był przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...]r. cofającą posiadane przez stronę pozwolenie wodnoprawne. W postępowaniu tym udowodniono, że modernizacja małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na kanale M. w tan 1+925 została wykonana niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym OS.Ia-[...] Pismem z dnia 24 lutego 2005 r. PRZEDSIĘBIORCA A sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła odwołanie od tej decyzji. Strona zarzuciła rażące naruszenie prawa i wniosła o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu stanowiska podkreślono, że podnoszony przez organ administracji publicznej argument wykładni językowej ustępuje argumentom wykładni celowościowej. Przepis ten ma charakter dyscyplinujący w stosunku do tych zakładów, które wykonują urządzenia bez wymaganego pozwolenia. Nie ma odrębnego przepisu w Prawie budowlanym, który określałby jakieś inne sankcje administracyjnoprawne dla przypadków samowoli budowlanej. Gdyby przyjąć, że znaczenia pojęcia "wznoszenie" urządzeń wodnych nie pokrywa się ze znaczeniem pojęcia "wykonywanie" urządzeń wodnych, to okazałoby się, że art. 64 ust. 5 "nie ma żadnej treści istotnej" na gruncie ustawy Prawo wodne. Na tożsamość tych pojęć wskazują przepisy Prawa wodnego z art., 62 ust. 1 i 5 ustawy Prawo wodne. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 134 kpa Wojewoda D. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że składająca odwołanie spółka Anie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż ewentualne nałożenie wnioskowanych obowiązków dotyczyłoby wyłącznie EW we W. , która odwołania od decyzji nie wniosła. Fakt wszczęcia postępowania przez organ w związku z otrzymanym doniesieniem nie stanowi o uzyskaniu przez to praw strony w tym postępowaniu i możliwości zaskarżania wydanych decyzji. W przekonaniu organu z przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy wynika, że do prac wykonanych przez EW W. nie może mieć zastosowania przepis art. 64 ust 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r -Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). W momencie wykonywania tych prac EW Wodna W. posiadała bowiem pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód i wykonanie prac modernizacyjnych elektrowni wodnej. Stwierdzone istotne naruszenie warunków tego pozwolenia i zmiana zakresu korzystania z wód, spowodowało w konsekwencji jego cofnięcie. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia W. D. , któremu to rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 28 i 134 oraz art. 138 § 1 kpa polegające na błędnej ocenie stanu prawnego. W przekonaniu strony błędna ocena decyzji Starosty O. polegała na stwierdzeniu, że została wydana z urzędu. Przeczy temu treść tej decyzji w której organ odmawia wyciągnięcia konsekwencji z naruszenia art. 64 ust. 5 prawa wodnego. Odmowa odnosi się w sposób oczywisty do wniosku złożonego przez spółkę A. Zdaniem strony postanowienie Wojewody D. o niedopuszczalności odwołania prowadzi w ostateczności do zalegalizowania ewidentnego naruszenia prawa materialnego, gdyż sporna decyzja starosty odmawiająca nałożenia obowiązku rozbiórki małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na kanale M. rzeki O. pozostaje nienaruszona. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska organ podkreślił, że starosta na podstawie art. 64 ust 5 ustawy Prawo wodne wszczynając postępowanie z urzędu o nakazanie rozbiórki wykonanych przez EW W. urządzeń wodnych nie miał podstaw prawnych do wydania takiego nakazu, ponieważ EW W. posiadała aktualne pozwolenie wodnoprawne i naruszyłby przywołany artykuł prawa materialnego. Orzeczenie starosty o umorzeniu postępowania osiągnęłoby ten sam skutek faktyczny i też nie dawałoby firmie Alegitymacji do wnoszenia odwołań przysługujących stronom. Z tego powodu zarzut podniesiony w skardze, że postanowienie Wojewody D. o niedopuszczalności odwołania prowadzi w ostateczności do zalegalizowania naruszenia prawa materialnego jest całkowicie bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeczenie administracyjne jest zgodna z prawem, gdy jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art.145 § 1 ust. 1 lit a) u.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Analiza kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby w toku jego prowadzenia organy dopuściły się naruszenia prawa w stopniu, o którym mowa we wskazanym przepisie, zatem skarga jako bezzasadna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu strona skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie posiadała przymiotu strony w toczącym się (z jej doniesienia) postępowaniu. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśniał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego.(por między innymi wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r.- IV SA 1132/00 opubl. LEX nr 81670. Podjęcie przez kompetentny organ działań kontrolnych, wynikających z art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zakończonych odmową nałożenia obowiązku rozbiórki małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na kanale M. rzeki O. w km 1+925 w O. w było prowadzone z udziałem inwestora, który w tym postępowaniu niewątpliwie posiada przymiot strony. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jednoznacznego wyjaśnienia wymaga kwestia czy strona skarżąca, również legitymuje się w tym postępowaniu takim przymiotem. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski (w) B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Dokonując analizy statusu spółki A w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (z uwzględnieniem dotychczasowych uwag) stwierdzić należy, że podmiot ten nie legitymuje się w nim przymiotem strony. Nie sposób bowiem wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który tworzyłby interes prawny skarżącego w tym postępowaniu administracyjnym. Jak to wynika z części wstępnej uzasadnienia podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który (przed nowelizacją) mówił, że zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Przepis ten daje przymiot strony podmiotowi, który posadowił urządzenia wodne, których dotyczy postępowanie. Odmiennie uregulowana jest kwestia pojęcia strony np. w art. 127 Prawa wodnego (w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2005 r.), który w ust. 7 stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Analizując pojęcie strony w ustawie Prawo wodne można także wskazać na treść przepisu art. Art. 62. ust. 1tej ustawy wedle którego budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych. W ustępie 2 tego artykułu ustawodawca zaznaczył, że przepisy art. 63-66 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jednakże analiza przepisów tej ostatniej ustawy nie daje także podstawy do przyjęcia by zawierała on przepis materialno-prawny, który podmiotowi takiemu jak A (podmiot wykorzystujący na działalność gospodarczą wody tego samego akwenu) dawał by przymiot strony w postępowaniu o nakaz rozbiórki urządzenia wodnego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z dotychczasowych rozważań należy wysnuć wniosek, że w obszarze, w którym ustawodawca uznał to za niezbędne precyzyjnie wskazał kto jest stroną postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie norm Prawa wodnego.. .Organ administracji drugiej instancji, uznając, że spółka A nie miała w postępowaniu administracyjnym, w sprawie niniejszej, przymiotu strony (art. 28 k.p.a.), stwierdził zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Organ uznał, że w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym skarżąca spółka nie posiadała przymiotu strony postępowania w myśl art. 28 kpa, a decyzja została jej dostarczona jedynie do wiadomości. W konsekwencji skarżąca nie była legitymowana do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował pogląd prawny, według którego "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.VII.1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Skoro jednak organ odwoławczy nie umorzył postępowania odwoławczego, a wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, to należy rozważyć powstałą sytuację procesową, bowiem od tej zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zdaniem sądu w niniejszym składzie, okoliczność, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oraz że nie miała żadnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ma ten skutek, że ostatecznie skarga uległa oddaleniu po myśli art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo tego bowiem, że (w świetle przytoczonego poglądu) organ winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania drugoinstancyjnego (wszczętego na skutek środka zaskarżenia, pochodzącego od podmiotu nie mającego do tej czynności legitymacji procesowej), a wydał inne orzeczenie, skarga nie może doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego skarżonego postanowienia. Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 c) upsa, sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżone orzeczenie, w przypadku innego naruszenia przepisów postępowania (niż dające podstawę do wznowienia postępowania), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie konkluzja organu w zakresie braku, po stronie odwołującej się, przymiotu strony jest w pełni prawidłowa, natomiast sprzeczna z utrwalonym poglądem orzecznictwa pozostaje forma zakończenia postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc, bez względu na formę orzeczenia za najistotniejszą dla wyniku postępowania administracyjnego należy uznać okoliczność, że środek odwoławczy od decyzji organu pierwszej instancji, wniesiony przez osobę nieuprawnioną, nie może zostać merytorycznie rozpoznany, a w konsekwencji orzeczenie organu drugiej instancji ma wyłącznie charakter procesowy (formalny). Konkludując, nie sposób wykazać, aby uchybienie procesowe organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, na podstawie przywołanego przepisu należało orzec jak na wstępie.