II SA/Wr 385/02

Sygnatura akt II SA/Wr 385/02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SWSA Anna Siedlecka WSA Mieczysław Górkiewicz NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Starosty S. z dnia [...] r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 385/02 UZASADNIENIE Decyzją Starosty S. z dnia [...]r. (Nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 kpa i art 28, 33, art. 34, art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Starosty S. z dnia [...]r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej F. T. pozwolenia na adaptację istniejących pomieszczeń obory w zespole dworskim na mieszkania oraz remont istniejących pomieszczeń mieszkalnych należących do inwestora, położonych na działkach nr [...]i [...]w W., gm. S.. Od tej decyzji odwołał się W. T., kwestionując jej zasadność i prawidłowość. Skarżący zarzuca organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie faktu, iż decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ inwestor nie udowodnił swojego prawa do dysponowania na cele budowlane częścią wspólną budynku mieszkalnego na działce nr [...]w W. oraz nie uzyskał zgody skarżącego na przeprowadzenie przewidzianych projektem robót budowlanych w budynku obory usytuowanego na działce nr [...]. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania W. T. od opisanej decyzji, utrzymano ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...]r. F.T., właściciel lokalu wyodrębnionego w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...]oraz budynku gospodarczego na działce nr [...]w W., wystąpił do Starosty S. o pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej adaptację na cele mieszkalne oraz remont pomieszczeń w tych budynkach. Decyzją Starosty S. z dnia [...]r. (Nr [...]) zatwierdzono przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielono wnioskodawcy pozwolenia na budowę obejmującego adaptację na lokale mieszkalne istniejących pomieszczeń obory na działce nr [...]w W. oraz remont istniejących pomieszczeń mieszkalnych należących do inwestora - w budynku na działce nr [...]w W.. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...]r. J. M., Z. H. i W. T. - właściciele sąsiedniej nieruchomości, zażądali wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, ponieważ będąc stronami postępowania nie brali w nim udziału. Postanowieniem z dnia [...]r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie. W wyniku wznowionego postępowania decyzją Starosty S. z dnia [...]r. (Nr [...]) odmówiono uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...]r. (Nr [...]) udzielającej F.T. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja jest prawidłowa. Od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę odwołał się W. T., wnosząc ojej uchylenie. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego postępowania, decyzją Starosty S. z dnia [...]r. (Nr [...]), odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie spełnieniem przez inwestora wymogów określonych obowiązującymi przepisami. 2 Sygnatura akt II SA/Wr 385/02 W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda D. ustalił, że decyzją ostateczną Starosty S. z dnia [...]r. (Nr [...]) zatwierdzono projekt budowlany inwestycji obejmującej adaptację na mieszkania istniejących pomieszczeń obory na działce nr [...]oraz remont istniejących pomieszczeń mieszkalnych należących do inwestora w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...]w W., gm. S.. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] w W., która graniczy bezpośrednio z działką nr [...]stanowiącą własność inwestora, nie graniczy natomiast z działką nr [...]. Podniesiony przez skarżącego zarzut braku jego zgody na inwestycję w zakresie przewidzianym do realizacji na działce nr [...], sąsiadującej z działką inwestora, jest nieuzasadniony, ponieważ w budynku gospodarczym na działce nr [...]zaplanowano roboty polegające na adaptacji pomieszczeń, co nie wymaga zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ dodaje, iż kotłownia na paliwo stałe i olej opałowy wraz z trzonem kominowym spalinowo-wentylacyjnym w budynku na działce nr [...] została zaprojektowana w znacznej odległości od ściany, wzdłuż której przebiega granica działek nr [...]i [...]. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało ponadto, iż obiekty usytuowane na działkach nr [...]i [...]w W. są wpisane do ewidencji dóbr kultury gminy S., natomiast nie figurują w rejestrze zabytków. Okoliczność ta sprawia, iż dołączone do akt sprawy uzgodnienie projektu inwestycji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. należy uznać za prawidłowe. Co do remontu pomieszczeń w budynku usytuowanego na działce nr [...], z którą działka skarżącego bezpośrednio nie graniczy, nie stwierdzono, w wyniku analizy akt sprawy, istnienia interesu prawnego skarżącego dotyczącego tej części przedsięwzięcia inwestycyjnego. Również W. T., wnosząc odwołanie nie wykazał interesu prawnego błędnie przyjmując, iż wystarczającą legitymacją materialnoprawną jest akt własności działki sąsiadującej z działką nr [...]. Tymczasem w sytuacji, gdy interes prawny skarżącego, w związku z położeniem nieruchomości, do której posiada prawo rzeczowe, nie jest dostatecznie oczywisty, skarżący powinien był wykazać swój interes prawny dotyczący remontu pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce nr [...]w W.. Pojęcie interesu prawnego powinno być przy tym rozumiane jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem osobistym skarżącego. Decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę jest zgodna zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, z uwagi na fakt, iż wznowione w tym przedmiocie postępowanie nie wykazało naruszenia interesu prawnego skarżącego, należy uznać podjętą w wyniku wznowionego postępowania decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę za prawidłową. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył W. T.. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wskazał, że (jego zdaniem) kwestionowana decyzja narusza przepis art. 151 § 1 kpa przez rozstrzygnięcie merytoryczne o prawidłowości decyzji ostatecznej, udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, podczas gdy wskazany przepis (będący podstawą rozstrzygnięcia) ogranicza rozpoznanie tylko do badania przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Nadto, zdaniem strony, naruszono art. 139 kpa oraz art. 3 ustawy z dnia z dnia 10 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150). W uzasadnieniu skarga podnosi, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie podstaw materialnoprawnych i faktycznych 3 Sygnatura akt II SA/Wr 385/02 postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale zamiast uchylić decyzję z dnia [...]r. Nr [...]i wydać nową decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, dając możliwość skarżącemu kwestionowania jej w normalnym administracyjnym toku instancji, wydał decyzję odmawiającą uchylenia tejże pierwotnej decyzji. Stanowi to (zdaniem strony skarżącej) ewidentne naruszenie art. 151 § 1 kpa. Wojewoda D. w zaskarżonej decyzji utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził brak interesu skarżącego w zakresie "części" decyzji o pozwoleniu na budowę (do inwestycji na działce [...]). Narusza to przepis art. 139, skoro bowiem organ pierwszej instancji nie kwestionował interesu skarżącego w całej sprawie wszczętej wnioskiem o wznowienie postępowania, to ograniczenie legitymacji skarżącego jest rozstrzygnięciem na jego niekorzyść. Skarżący wskazuje, że obie inwestycje - tak na działce [...], jak i [...]- objęte były jednym postępowaniem od początku i organy postępowania nie są uprawnione do rozdzielania ich i badania odrębnie legitymacji skarżącego do bycia stroną. Niezależnie od tego w obu instancjach w sposób ewidentny uniknięto (bezprawnie) wydania decyzji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, dlatego, że jak wynika z akt sprawy, inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane (pozostali współwłaściciele nie wyrazili zgody w sposób prawem przewidziany na remont pomieszczeń wspólnych w budynku na działce nr [...]). Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę narusza także (zdaniem skarżącego) przepis art. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, bowiem obiekty działek nr [...]i następnych stanowią zorganizowany kompleks folwarczny - zabudowanie obory (działka nr [...]). W doręczonej odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowa dzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego, z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem badania legalności przez wojewódzki sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu są decyzje (wydane przez kompetentne organy administracji architektoniczno-budowlanej) odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji Starosty 4 Sygnatura akt II SA/Wr 385/02 S. z dnia [...]r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę F. T.. W myśl art. 145 § 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W przypadku gdy do właściwego organu (jak w sprawie niniejszej) wpłynie podanie o wznowienie postępowania, organ ten postanowieniem wszczyna postępowanie, a po dokonaniu tej czynności procesowej przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Właściwy organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (art. 151 § 1 ust. 1 kpa). Przytoczone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wskazują jednoznacznie w jaki sposób winny postępować organy w sytuacji, jaka miała miejsce w toku kontrolowanego postępowania. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że na wniosek W. T. Starosta S. wszczął postępowanie ekstra ordynaryjne. Po wszczęciu tego postępowania organ przeprowadził postępowanie dowodowe, w wyniku którego badał, czy przy wydawaniu decyzji ostatecznej nie wystąpiły wady enumeratywnie wskazane w § 1 art. 145 kpa. Badając prawidłowość postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku inwestora dwukrotnie (bowiem pierwsza decyzja Starosty S. z dnia [...]r. nr [...], o identycznej sentencji, została w toku instancyjnym uchylona) organ nie dopatrzył się w tamtym postępowaniu błędów, które dyskwalifikowałyby kwestionowaną decyzję ostateczną. W takim przypadku rzeczą kompetentnego organu było wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, jak prawidłowo orzekł organ pierwszej instancji i co niesprzecznie z obowiązującym prawem zatwierdził organ odwoławczy, bowiem taki tryb przewiduje przywołany w osnowie przepis. Dodać tu można, że do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowego orzeczenia rozstrzygającego o istocie sprawy dochodzi wtedy, gdy właściwy organ administracji publicznej stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie wskazanego art. 145 § 1 lub 145a. Stąd zupełnym nieporozumieniem jest zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego, art. 151 kpa. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że ze skargi wynika, iż strona domaga się wydania ponownej decyzji merytorycznej, aby móc ponownie kwestionować ją w toku instancji. W związku z takim zarzutem można wskazać skarżącemu na treść przepisu art. 146 kpa, wedle którego nie uchyla się (w trybie wznowienia postępowania) decyzji ostatecznej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Inaczej mówiąc, ustawodawca, mając na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa) stanowi, że nawet jeśli postępowanie wznowieniowe 5 Sygnatura akt II SA/Wr 385/02 wykaże zaistnienie błędów w "pierwszym" postępowaniu, a organ dojdzie do wniosku, że nowa decyzja może być wyłącznie taka sama, to nie ma jej uchylać. W wyroku z dnia 3 listopada 1998 r. (I SA 625/98, LEX nr 45121) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w wyniku wniosku o wznowienie postępowania może być wydana decyzja: 1) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) - w przypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia, względnie gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego, o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - w razie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa (art. 151 § 1 pkt 1 kpa)99. Zatem, uznając iż brak jest podstaw do uchylenia organ był uprawniony do wydania orzeczenia odmawiającego uchylenia decyzji dotychczasowej. W konsekwencji za nietrafny należy przyjąć także zarzut naruszenia art. 15 kpa, w myśl którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak wskazują akta administracyjne organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w wyniku odwołania skarżącego, zatem w pełni zachowano tę kodeksową zasadę. Również za nieporozumienie należy uznać zarzut działania organu na niekorzyść strony, czyli wydania decyzji naruszającej art. 139 kpa. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zatem potwierdził jedynie jej trafność i nie może być mowy o działaniu na niekorzyść odwołującego się. Również nie podziela sąd zarzutu o braku (po stronie inwestora) prawa do korzystania z nieruchomości na cele budowlane. Jak wynika z lektury akt administra cyjnych uczestnik postępowania przedłożył (w ramach uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę) uchwałę wspólnoty mieszkaniowej, wyrażającą zgodę na roboty budowlane w zakresie samodzielnego, należącego do strony lokalu mieszkalnego. Już sama osnowa decyzji nr [...]wskazuje, że dotyczy ona "...pozwolenia na adaptację istniejących pomieszczeń obory w zespole dworskim na mieszkania oraz remont istniejących pomieszczeń mieszkalnych należących do inwestora, położonych na działce nr [...]i [...]...." Zatem inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę we wskazanym zakresie, a jeśli wszczął roboty budowlane wykraczające poza ramy decyzji ostatecznej, to sprawa w tym zakresie nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej, lecz do organów nadzoru budowlanego, i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Szczegółowa analiza dołączonego do akt projektu budowlanego wskazuje również, że projekt został uzgodniony w dniu [...]r. z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków i ze Służbą Ochrony Zabytków (pismem sygnatura [...]) w zakresie wynikającym z ustawy o ochronie dóbr kultury. Przywołany z skardze przepis art. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150) stanowił, że "celem ochrony dóbr kultury jest ich zachowanie, należyte utrzymanie oraz społecznie celowe wykorzystanie i udostępnienie dla celów naukowych, dydaktycznych i wychowawczych, tak aby służyły nauce oraz popularyzacji wiedzy i sztuki, stanowiły trwały element rozwoju kultury i były czynnym składnikiem życia współczesnego społeczeństwa. Ochrona dóbr kultury polega na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, zaginięciem lub wywozem za granicę, na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania, na opracowaniu dokumentacji naukowej, ewidencji i rejestracji oraz na ich konserwacji, restauracji lub odbudowie, opartych na zasadach naukowych". Wobec tego trudno przyjąć, aby zaskarżona decyzja naruszała ten przepis. 6 Sygnatura akt II SA/Wr 385/02 Jeśli chodzi o kwestię interesu prawnego skarżącego w zakresie kwestionowania decyzji ostatecznej, to należy dodać, że materialno-prawną przesłankę do uznania W. T.za stronę stanowi w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U Nr 89, poz. 414 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wniosku o wznowienie postępowania), wedle którego obiekt budowlany należy projektować, budować etc. w sposób zapewniający (między innymi) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Trafnie w konsekwencji organy architektoniczno - budowlane uznały, że skarżący nie sąsiadując (co jest niesporne) z działką 106/6, nie wykazał, aby planowana inwestycja na tej działce naruszała jego uzasadnione interesy, mając na względzie zwłaszcza charakter tej inwestycji. Reasumując, ponieważ zaskarżone orzeczenia nie naruszają prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 7