II SA/Wr 385/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005r. sprawy ze skargi R. i T. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót remontowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie robót remontowych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym, należącym do R. i T. F., p. przy ul. L. [...]w K.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że R. i T. F. we wrześniu [...]r. przystąpili do remontu mieszkania usytuowanego na piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegającego na wymianie instalacji elektrycznej wewnątrz lokalu i garażu, wymianie instalacji gazowej w związku z montażem pieca c.o gazowego dwufunkcyjnego, montażem etażowej instalacji c.o oraz innymi robotami nie wykraczającymi poza zwykłą konserwację. Roboty dotyczące wewnętrznej instalacji garażowej z zamontowaniem pieca do celów grzewczych zostały wykonane za zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej po przyjęciu zgłoszenia w dniu [...]r. Organ podał również, że na podstawie czynności wyjaśniających, podjętych w toku postępowania ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że instalacja elektryczna nadaje się do eksploatacji, a jej stan nie budzi zastrzeżeń. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że inwestorzy przeprowadzili remont mieszkania w zakresie obejmującym instalację gazową i c.o na podstawie przyjętego przez właściwy organ zgłoszenia, natomiast pozostałe roboty budowlane, stanowiące bieżącą konserwację nie obligowały inwestorów do zgłaszania organowi administracji architektoniczno-budowlanej tego przedsięwzięcia. W tych okolicznościach organ uznał, że wykonane roboty budowlane nie mają cech samowoli budowlanej i z tego względu brak jest podstaw do interwencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w K.. W odwołaniu skierowanym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zarzucono przede wszystkim, że wydana przez organ I instancji decyzja nie dotyczy sprawy, z którą Zarząd Wspólnoty zwrócił się do tego organu, bowiem wniosek dotyczył wyegzekwowania od R. i T. F. stosownej dokumentacji wymaganej prawem budowlanym oraz ustawą o własności lokali, a dotyczącej wykonania instalacji elektrycznej w garażu i w piwnicy z jednoczesnym przeprowadzeniem jej przez części wspólne budynku bez zgody zarządcy i współwłaścicieli budynku. W pozostałej części odwołania przedstawione zostały w obszerny sposób okoliczności, które w ocenie Zarządu Wspólnoty wskazują na nierzetelność i stronniczość pracownika organu nadzoru budowlanego, wykonującego w imieniu organu czynności w sprawie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...]r. Nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, powołując w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał – na obecnym etapie sprawy – za niezasadne zastosowanie art. 105 § 1 kpa i wskazał, że materiał dowodowy zawiera luki uniemożliwiające ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Uznał jednocześnie, że brak jest jednoznacznego ustalenia, że roboty budowlane przeprowadzone przez inwestorów zostały wykonane w sposób zgodny z prawem oraz, że brak jest dokumentu potwierdzającego dokonanie zgłoszenia do właściwego organu. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę na zarzut odwołania wskazujący na nieustosunkowanie się przez organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu do wniosku strony o wyegzekwowanie od inwestorów stosownej dokumentacji. Decyzja wydana w postępowaniu drugoinstancyjnym została zaskarżona przez R. i T. F.. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi R. i T. F. przede wszystkim zakwestionowali zasadność argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy, zamieszczając obszerne wyjaśnienia w tym zakresie. Zarzucili ponadto, że postępowanie prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego wykazało jednoznacznie, że nie ma przedmiotu sprawy, a zatem zbędne jest ponowne rozpatrywanie sprawy, bowiem nie ma innych dowodów, natomiast te, które istnieją świadczą o zgodnym z przepisami ustawy – Prawo budowlane , zachowaniu skarżących jako inwestorów. W ocenie skarżących decyzja kasacyjna wydana w postępowaniu odwoławczym prowadzi do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania i wskazuje na nieprawidłowe działanie organu II instancji, który – wbrew ustawowym obowiązkom – uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwiając uzyskanie przymiotu ostateczności orzeczeniu wydanemu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zaskarżona decyzji jest wynikiem ustalenia, iż organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o materiały dowodowe, jakimi dysponował. Ponadto odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zarzuty i wywody zawarte w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowania odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wynika zatem z niego jednoznacznie, że przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest określony przez użycie słów "w całości lub w znacznej części", zakres czynności postępowania wyjaśniającego pominięty przez organ I instancji. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Nie kwestionowany ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo wyjątkowy charakter orzeczenia wydawanego w warunkach art. 138 § 2 kpa wyklucza stosowanie wobec niego dowolności /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r., V SA 400/81, ONSA z 1981, Nr 2, poz. 88; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983r., II SA 403/83, ONSA z 1983r., Nr 1, poz. 38/. Konsekwencją tak radykalnego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania w swoim charakterze i zakresie jednoznacznie odpowiadają hipotezie art. 138 § 2 kpa. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę zgodność i logiczny związek pomiędzy tymi czynnościami, a okolicznościami, o których mowa w końcowym zdaniu omawianego przepisu procesowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powoływanym wyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą zarzutem niewyczerpującego i pobieżnego zebrania materiału dowodowego, brakiem dokumentu potwierdzającego okoliczność dokonania zgłoszenia przez inwestorów właściwemu organowi zamiaru realizowania robót budowlanych, niejasnym podziałem wykonanych robót na remontowe i konserwacyjne, niewskazaniem podstawy prawnej, jaką zastosowano przy kwalifikowaniu robót jako zwolnionych z obowiązku zgłoszenia, nieustaleniem wyczerpującego katalogu czynności zrealizowanych w trakcie inwestycji oraz nieczytelnością protokołu i brakiem w jego treści informacji dotyczących wskazanych powyżej okoliczności. W ocenie Sądu argumenty przedstawione przez organ odwoławczy i odniesione do treści art. 138 § 2 kpa, zastosowanego przez ten organ przy orzekaniu w sprawie , należy uznać za niezasadne i niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu sposobu w jaki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonano ustaleń faktycznych w sprawie nie można określić – jak sugeruje organ odwoławczy – jako pobieżny i niewyczerpujący. Materiał zebrany w sprawie uwzględnia wszystkie te kwestie, których brak zarzuca organ II instacji. Zważyć bowiem należy, że – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający okoliczność dokonania zgłoszenia do właściwego organu zamiaru zrealizowania określonego zakresu robót budowlanych. W ocenie Sądu taką kwalifikację należy zastosować do złożonego przez R. i T. F. w dniu [...]r. wniosku o pozwolenie na budowę /wraz z załączonymi dokumentami/ skierowanego do Starostwa Powiatowego w K., obejmującego wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej oraz zamontowanie w kuchni kotła gazowego o mocy 25 KW i kuchenki 4 – palnikowej w mieszkaniu w budynku wielorodzinnym przy ul. L. [...]w K.. Zważyć należy, że pozwolenie na budowę w kontekście przepisów materialnoprawnych i procesowych jest aktem zdecydowanie bardziej rygorystycznie traktowanym niż zgłoszenie robót, nie można zatem kwestionować możliwości ocenienia wniosku o pozwolenie na budowę, zawierającego wszelkie dokumenty niezbędne do dokonania przez właściwy organ oceny wymaganej w warunkach art. 30 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane, jako zgłoszenia, a poprzez to skutecznie posługiwać się zarzutem o jego braku. Istotna jest też czynność podjęta przez właściwy organ architektoniczno-budowlany – w reakcji na złożony przez inwestorów wniosek – uzewnętrzniona w treści pisma z dnia [...]r., adresowanego do R. i T. F., z którego jednoznacznie wynika, że wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę zakres robót nie wymaga pozwolenia, lecz zgłoszenia, a ponadto, że inwestor spełnia wymogi z art. 30 prawa budowlanego, a organ nie wnosi zastrzeżeń /co zdaniem Sądu należy rozumieć jako brak sprzeciwu/ do sposobu wykonania wymienionego zakresu robót. Nie można też zaakceptować zarzutu dotyczącego niejasnego podziału wykonanych robót na remontowe i stanowiące bieżącą konserwację. Z treści uzasadnienia organu I instancji wynika w sposób oczywisty, że organ posługuje się określeniem "remont" w znaczeniu potocznym, używając tego słowa /dla którego trudno znaleźć synonim/ w stosunku do całości prac wykonanych przez inwestorów, a nie w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, a ponadto organ ten konkretnie wskazuje, że roboty dotyczące instalacji gazowej były uwzględnione w zgłoszeniu, natomiast roboty dotyczące instalacji elektrycznej i malowania mieszkania stanowią bieżącą konserwację. Z materiału zebranego w sprawie wynika – wbrew ocenie organu odwoławczego, że wymienione prace stanowią całościowy katalog prac wykonanych przez inwestorów i jest to okoliczność nie kwestionowana przez żaden z podmiotów postępowania. Nie można też uznać słuszności zarzutu organu II instancji dotyczącego niewskazania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego podstawy prawnej dla uznania robót za zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do tej kwestii powołuje się konkretnie na treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 – 7 i 10 ustawy – Prawo budowlane. Ocena zasadności twierdzeń organu orzekającego w I instancji, wyprowadzonych z treści tych przepisów należała do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i dodatkowo wyposażonego w kompetencje weryfikacyjne. Natomiast argument o nieczytelności protokołu z oględzin uznać należy w tym konkretnym przypadku i w kontekście przepisów regulujących postępowanie w sprawie administracyjnej za niewłaściwy, a jednocześnie nie licujący z powagą organu decyzyjnego i jego pozycją ustrojową. Niezależnie od przedstawionych powyżej okoliczności Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał żadnej oceny co do legitymacji Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w K. do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym w rozpoznawanej sprawie w charakterze podmiotu kwalifikowanego wg przesłanek określonych w art. 28 kpa, a poprzez to uprawnionego do podjęcia czynności w trybie art. 127 § 1 kpa. Zdaniem Sądu oceny w tym zakresie nie może determinować treść zawiadomienia z dnia [...]r. o wszczęciu postępowania, które zawiera nieprawidłowość, wynikającą ze wskazania w nim jako wnioskodawcy Wspólnoty Mieszkaniowej "A", mimo, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika wyraźnie, że podanie Wspólnoty skierowane do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. dotyczyło zupełnie innej kwestii, o której dotychczas nie rozstrzygnięto. Słusznie zatem organ odwoławczy na tę okoliczność zwrócił uwagę organowi I instancji w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i obowiązujących warunkach prawnych uznać należy, że postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznie zaskarżoną decyzją należy traktować jako wszczęte z urzędu, natomiast postępowanie w przedmiocie wskazanym we wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w K. z dnia [...]r. wymaga podjęcia stosownych czynności procesowych w odrębnej sprawie i zakończenia tego postępowania w sposób przez ustawodawcę wskazany w przepisie art. 104 kpa. Mając na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 tej samej regulacji.