II SA/Wr 385/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z/s w K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania kawiarni w pawilonie handlowym oddala skargę w całości. Decyzją z [...] VI 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w K. (dalej "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej "PINB") z [...] II 2020 r. (nr [...]) nakazującą skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania kawiarni w pawilonie handlowym nr [...] na działce nr [...] obręb [...] w K. przy ul. [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, postępowanie było prowadzone w związku z ustaleniami przeprowadzonymi przez PINB w toku kontroli w dniu [...] I 2019 r. pawilonu handlowego nr [...] na działce nr [...] obręb [...] w K. przy ul. [...]. Ustalono wówczas m.in., że dokonano zmiany sposobu użytkowania części pawilonu handlowego nr [...] na kawiarnię bez skutecznego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzono, że pawilon jest użytkowany jako kawiarnia od VIII 2018 roku, a pomieszczenie w którym znajduje się kawiarnia ma wysokość 2,60m i jest przeznaczone dla około 26 konsumentów. Dalej DWINB wyjaśnił, że w konsekwencji czynności kontrolnych PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania z art. 71a ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB i postanowieniem nr [...] z dnia [...] I 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek wstrzymania użytkowania obiektu i przedłożenia określonych w art. 71 ust. 2 PB dokumentów. Postanowienie to nie zostało jednak przez skarżącą wykonane. W ocenie DWINB w takich okolicznościach zasadne było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. DWINB zaznaczył przy tym, że PINB wykonał zalecenia sformułowane przez DWINB w decyzji kasacyjnej z [...] XII 2019 r. (Nr [...]) nakazującej uzupełnienie materiału dowodowego w kierunku pozwalającym ustalić, że zmiana sposobu wykorzystywania wpływa na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. PINB uzupełnił materiał dowodowy o decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] VII 2019 r. (nr [...]) wydaną dla prowadzonej w budynku działalności (Kawiarnia – Lodziarnia [...]) oraz Księgę HACCP, które potwierdzają zmianę warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. W konsekwencji DWINB podzielił stanowisko zawarte w decyzji PINB. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła decyzji: 1) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 6 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB, mimo że decyzja ta w dacie jej wydania była niewykonalna, 2) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 6 kpa i art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 107 §3 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których organy uznały, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 PB, mimo że: - ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 PB, musi zostać udowodniona i poprzedzona rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego, - decyzją kasacyjną nr [...] z dnia [...] XII 2019 r. DWINB nałożył na PINB obowiązek indywidualnego, szczegółowego zbadania sprawy w tym zakresie, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, iż skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania kawiarni oraz skutkowało naruszeniem art. 7, art. 12 §1 i art. 16 §1 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej, szybkości postępowania administracyjnego i trwałości decyzji administracyjnych. 3) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 6 kpa i art. 71a ust. 4 PB w związku z art. 9, art. 11, art. 8 kpa i art. 107 §1 kpa, polegające na nałożeniu na spółkę obowiązku sformułowanego enigmatycznie, w sposób niedookreślony i uniemożliwiający jej prawidłowe wykonanie. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że organy nie wyjaśniły, w jakim zakresie doszło do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie wyjaśniono, jakie parametry lokal spełnia, a jakie winien spełniać, gdyby nawet przyjąć zmianę sposobu użytkowania. W ocenie skarżącej nie chodzi o to, czy budynek nadal będzie w swojej funkcji budynkiem handlowym, czy też traci taki charakter, a staje się kawiarnią, w której sprzedaje się gotowe wyroby, tj. nieprodukowane w pawilonie handlowym. Powinno się uznawać, że funkcja podstawowa budynku, tj. handlowa, zostaje utrzymana, a nie ulega zmianie. Działalność kawiarniana, która winna być przedmiotem wnikliwej oceny w niniejszej sprawie, w porównaniu do działalności handlowej, nie powoduje – zdaniem skarżącej - zmiany w zakresie warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Skarżąca podniosła, że ograniczenie sposobu korzystania z własności stanowi również ograniczenie praw konstytucyjnych i może być stosowane jedynie w sytuacjach prawem określonych i z wyłączeniem stosowania rozszerzającej wykładni przepisów prawa. Zaznaczyła również, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany. Tymczasem sentencja decyzji PINB jest niejasna, ponieważ "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania kawiarni" jest pojęciem, którego organy obu instancji nie wyjaśniły. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] VII 2020 r. (nr [...]) DWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 XI 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 71a ust. 1 i 4 PB w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, wymienionych w art. 71 ust. 2. W przypadku zaś niewykonania w terminie nałożonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że pomimo wstrzymania przez PINB użytkowania kawiarni w pawilonie handlowym i nałożenia obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów, skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków zarówno w części dotyczącej wstrzymania użytkowania jak i w części dotyczącej dokumentacji. Nie jest zasadny główny zarzut skargi, jakoby wykorzystywanie dotychczasowego budynku handlowego na cele kawiarni nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 PB. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgromadzony przez PINB materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że zmiana sposobu wykorzystania obiektu handlowego na gastronomiczny skutkuje zmianą warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych w obrębie budynku. Jest rzeczą oczywistą, że obiekt gastronomiczny w porównaniu z obiektem handlowym musi spełniać dodatkowe wymagania związane chociażby z organizacją sali konsumpcyjnej, zaplecza niezbędnego do przygotowania i serwowania potraw, zapewnienia warunków mycia sprzętu pomocniczego i naczyń oraz urządzenie obligatoryjnych toalet dla klientów. Potwierdzają to jednoznacznie znajdujące się w aktach: decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] VII 2019 r. (nr [...]) wydana dla prowadzonej w budynku działalności (Kawiarnia – Lodziarnia [...]) oraz Księga HACCP (akta administracyjne, k. 27). PINB wykonał w tym zakresie wskazania sformułowane przez DWINB w poprzedniej decyzji kasacyjnej i uzupełnił materiał dowodowy. W świetle wynikających z art. 77 § 1 kpa wymagań w zakresie wyczerpującego ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, są to dowody wiarygodne i wystarczające do przyjęcia, że prowadzona obecnie w przedmiotowym budynku działalność stanowiła zmianę dotychczasowego handlowego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 PB. W orzecznictwie trafnie zaznacza się, że istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 PB. Nie są więc konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w tym przepisie ustawy. Wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (wyrok NSA z 3 I 2017 r., II OSK 2155/15 – publ. CBOSA). W świetle powyższego, zasadnie PINB nałożył na skarżącą postanowieniem z [...] I 2019 r. (nr [...]) obowiązek wstrzymania działalności gastronomicznej oraz przedłożenia wymaganych dokumentów. Skoro zaś skarżąca tych obowiązków nie wykonała, organy obu instancji zobligowane były wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pawilonu handlowego, stosownie do dyspozycji art. 71a ust. 4 PB. Odnosząc się do zarzutu podnoszącego niedookreśloność nałożonego obowiązku, to w okolicznościach sprawy i biorąc pod uwagę treść decyzji PINB oraz utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB nie budzi wątpliwości obowiązek zaprzestania prowadzenia w obiekcie działalności gastronomicznej z uwagi na jego handlowy charakter. Nie wystąpił tu więc przypadek niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa (powołany w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 kpa Sąd traktuje jako oczywistą omyłkę). Skarżąca wybudowała bowiem przedmiotowy obiekt jako handlowy, co potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jeśli zaś skarżąca mimo wszystko ma wątpliwości co do treści decyzji, to w każdym czasie może wystąpić do organu z żądaniem wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, zgodnie z art. 113 § 2 kpa. W konsekwencji Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.