II SA/Wr 386/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2024 r. Nr 302/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi M. D. (dalej: strona, skarżąca) jest wskazane w sentencji postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: PINB, organ egzekucyjny) z dnia 23 stycznia 2024 r., nr 138/2024, którą odmówiono stronie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. PINB nakazał stronie oraz Wspólnocie Mieszkaniowej [...], we W. – jako właścicielom sąsiadujących nieruchomości – usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia oddzielającego te nieruchomości, usytuowanego na granicy działek, w terminie 4 miesięcy do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania DWINB powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy decyzją z 11 maja 2022 r. Na obecnym etapie w toku jest postępowanie w związku ze skargą kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu oddalającego skargę na decyzję DWINB. Upomnieniem z 31 stycznia 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącą i Wspólnotę do wykonania nałożonego na nich obowiązku i zapłaty kosztów upomnienia. Następnie pismem z 15 czerwca 2023 r. wezwał zobowiązanych do udzielenia informacji w sprawie realizacji obowiązku. Odpowiedzi udzieliła tylko Wspólnota Mieszkaniowa. PINB w dniu 21 września 2023 r. wystawił tytuły wykonawcze w stosunku do obu zobowiązanych i wydał postanowienie nakładające grzywny w celu przymuszenia – na skarżącą 10.000 zł, na Wspólnotę Mieszkaniową 20.000 zł, z wezwaniem do ich wpłacenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania nałożonego decyzją obowiązku. Postanowienie to zostało uchylone przez DWINB, który wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej grzywnę w kwocie 10.000 zł. W pozostałym zakresie postanowienie PINB zostało utrzymane w mocy. Pismem z dnia 12 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o umorzenie nałożonej na nią grzywny. PINB nie uwzględnił wniosku, a zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko, DWINB wskazał, że podstawą prawną wydania postanowienia jest art. 125 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. – dalej: upea). Przytaczając treść tej regulacji prawnej, DWINB stwierdził, że z jej brzmienia wynika, iż jej zastosowanie dotyczy sytuacji, gdy zobowiązany po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonał obowiązek, ale nie uiścił grzywny lub podjęto dopiero czynności celem jej ściągnięcia od zobowiązanego. Zauważył, że wówczas – to jest w razie wykonania obowiązku – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 § 3 upea, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, zaś art. 125 § 1 upea nakłada obowiązek umorzenia grzywny. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z tym przepisem, umorzenie grzywny jest możliwe jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na potwierdzenie tego poglądu powołał orzecznictwo sądowe. Wskazał następnie, iż z akt sprawy nie wynika, aby obowiązek nałożony na stronę został wykonany i brak jest dowodu o podjęciu faktycznych działań w tym kierunku. W związku z tym DWINB stwierdził zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, który odmówił umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca powyższemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 1, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało odmową umorzenia grzywny. Wobec powyższego zarzutu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając podniesiony zarzut, skarżąca wskazała, że od stycznia 2024 r. wielokrotnie wzywała współzobowiązanych do usunięcia ziemi leżącej na ogrodzeniu na działce Wspólnoty. Jej usunięcie bowiem jest niezbędne, aby skarżąca mogła wykonać nałożony na nią obowiązek. Dodatkowo sytuacja materialna skarżącej jest trudna – aktualnie nie posiada świadczeń, z których mogłaby zaspokajać podstawowe potrzeby. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć też trzeba – mając na uwadze argumentację skargi – że zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie jest to postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przedmiocie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia – co za tym idzie, Sąd władny jest wyłącznie ocenić zasadność odmowy umorzenia tego środka egzekucyjnego na podstawie przepisów ustawy, która ma tutaj zastosowanie, to jest ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy odmówiły skarżącej umorzenia grzywny, która została nałożona jako środek egzekucyjny celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku, polegającego na usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia. Zaznaczyć trzeba, że grzywna została nałożona przez PINB odrębnym postanowieniem (z dnia 21 września 2023 r.), będącym przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 204/24 – co za tym idzie, legalność jej wymierzenia pozostaje poza granicami rozpoznania przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. W konsekwencji też argumentacja dotycząca niemożności wykonania obowiązku nie mogła być przedmiotem rozważań w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny. Postanowienie, które obecnie jest przedmiotem kontroli, wydane zostało w oparciu o unormowanie zawarte w art. 125 § 1 upea, który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zdaniem Sądu, zasadnie DWINB wywiódł z treści tego przepisu, że umorzenie grzywny, nałożonej w postępowaniu egzekucyjnym jako środek mający przymusić do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, możliwie jest wyłącznie, gdy obowiązek ten zostanie wykonany. Przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji nie przewidują też jakichkolwiek innych przesłanek, które by uprawniały lub zobowiązywały organ egzekucyjny do umorzenia grzywny, która została nałożona w sposób ostateczny (to jest postanowieniem, od którego nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w zwykłym trybie). Prawidłowość tak zajętego stanowiska potwierdza zresztą Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał, że na mocy art. 125 § 1 upea, dla umorzenia nieuiszczonej bądź nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia istotne jest jedynie ustalenie, czy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany. Ustawodawca nie przewidział innej podstawy do zwolnienia zobowiązanego z powinności uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie daje możliwości wiązania umorzenia grzywny w celu przymuszenia z jakimikolwiek innymi przyczynami (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1663/18 oraz z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 233/10 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przypomnieć trzeba, że w sprawie chodzi o grzywnę nałożoną w postępowaniu egzekucyjnym jako środek egzekucyjny, którego celem jest przymuszenie do wykonania nałożonego obowiązku. Niezasadnie zatem skarżąca wiąże instytucję umorzenia tego rodzaju grzywny z przesłankami związanymi z sytuacją materialną czy przeszkodami związanymi z wykonaniem obowiązku – organy nie tylko nie były zobowiązane, ale wręcz nie były uprawnione do ustalania okoliczności w tym zakresie. Tym samym jako chybioną należało ocenić argumentację skargi odnoszącą się do tych kwestii. Tak, jak wyżej zostało już zaakcentowane, treść omawianego art. 125 § 1 upea – stanowiącego podstawę umorzenia grzywny, o które wnioskowała strona skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego – wskazuje, że jedyną okolicznością, którą organy były obowiązane ustalić celem stwierdzenia zasadności wniosku, było wykonanie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia znajdującego się w granicy nieruchomości należącej do skarżącej. Tymczasem sama strona skarżąca przyznaje, że obowiązek nie został wykonany. Przy czym powtórzyć należy, że powody tego stanu rzeczy nie mogły być przedmiotem ustaleń w niniejszej sprawie. W rezultacie dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń zarówno przepisów wskazanych przez stronę w skardze, jak również innych, które miały w sprawie zastosowanie. Tym samym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.