II SA/Wr 387/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnej budowy zbiornika wodnego na działce nr [...]w M. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 10 zł ( słownie : dziesięć złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Sygn. akt IISA/Wr 387/02 2 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej budowy zbiornika wodnego utworzonego na działce nr [...]we wsi M., wybudowanego przez I. R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał, że na wniosek D. Zespołu Parków Krajobrazowych wszczęte zostało postępowanie w sprawie nielegalnej budowy zbiornika wodnego na terenie Parku Krajobrazowego "[...]". Podczas kontroli powyższej inwestycji w dniu [...]r. ustalono, że działka nr [...]o pow. [...]ha stanowi współwłasność Ł. K., R. K. i I. R.. Działka ta stanowi łąkę i rolę. Na działce istnieje zbiornik wodny o wymiarach 30,0 x 40,0 m i głębokości od 2,0 do 2,5 m. Obiekt ten nie posiada urządzeń piętrzących i upustowych wody, lecz zasilany jest wodą gruntową. W trakcie kontroli I. R. przedłożył kopię dokumentu potwierdzającego zgłoszenie projektu budowy z zakresu małej architektury tzw. "[...]" do Starostwa Powiatowego w M. w dniu [...]r. W związku z tym, że zbiornik wodny wykonany na działce nr [...]we wsi M. przez inwestorów R. K., Ł. K. i I.R. wybudowany został za uprzednim zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego w M., a właściwy organ architektoniczno-budowlany w terminie 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia nie skorzystał z przysługującego mu prawa sprzeciwu, zbiornik ten uważa się za wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., w wyniku rozpoznania odwołania D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]r. Nr [...]. Organ odwoławczy w wyniku analizy akt sprawy, uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za słuszne zarówno pod względem zastosowanej podstawy prawnej jak i pod względem celowościowym. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podzielił w pełni stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że zachodzą przesłanki w postaci bezprzedmiotowości postępowania, co skutkuje jego umorzeniem. Sygn. akt IISA/Wr 387/02 3 Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. Zespół Parków Krajobrazowych we W.. Skarżona decyzja dotyczy budowy stawu, którą inwestor określił jako "[...]". Zakwalifikowanie tej inwestycji do obiektów małej architektury jest nieprawidłowe, gdyż jest niezgodne z art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane i z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wzniesienie tego typu obiektu na gruncie rolnym, którym jest przedmiotowa działka, skutkowałoby koniecznością zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na gruncie rolnym można wznosić jedynie obiekty służące produkcji rolnej. Natomiast "[...]" dotyczy architektury ogrodowo-przydomowej. Skarżący podkreśla, że od samego początku inwestor na przedmiotowym terenie zgłaszał chęć budowy stawu rybnego zwracając się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego rodzaju inwestycji. Został on poinformowany przez Urząd Gminy o obowiązujących w tej kwestii przepisach. W kwestii budowy stawu na tym terenie swoje negatywne stanowisko zajął również Wojewódzki Konserwator Przyrody, z uwagi na fakt występowania w miejscu planowanej lokalizacji zbiornika wodnego chronionych roślin ([...]). Dopiero w momencie stwierdzenia przez stronę skarżącą, że prowadzona jest nielegalna budowa stawu, co miało miejsce w [...]r.( pismo z dnia [...]r. Nr [...]), w dniu [...]r. następuje zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w M. zamiaru budowy "[...]" z pominięciem obowiązujących przepisów. Faktu tego nie zauważają organy orzekające w sprawie lecz uznają nie zachodzą podstawy do interwencji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Skarga jest w pełni uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy ). Oznacza to, że Sąd Sygn. akt IISA/Wr 387/02 4 rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów procedury administracyjnej. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest również zapewnienie wszystkim stronom biorącym udział w sprawie możliwość wzięcia czynnego udziału w poszczególnych czynnościach procesowych, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 k.p.a.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz pominięcie niektórych stron przy podejmowaniu czynności procesowych, stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli (oględzin) spornej inwestycji na działce nr [...]w M. tylko jednego ze współwłaścicieli nieruchomości I. R., pominął natomiast wnioskodawcę, tj. D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W protokole z oględzin zawarte zostały informacje istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dołączona została do protokołu kserokopia zgłoszenia wykonania prac z [...]r., której prawdziwość i pełną treść należało następnie ustalić w sposób prawem przewidziany, albowiem niepotwierdzona kopia pisma(dokumentu) nie stanowi dowodu w sprawie. Natomiast brak umożliwienia wszystkim stronom wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów pozbawia organ możliwości uznania, że dana okoliczność faktyczna została udowodniona ( art. 81 K.p.a.). Nie może zatem organ rozstrzygający sprawę powoływać się na okoliczności nie udowodnione, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotne w sprawie jest, na co konsekwentnie wskazuje zarówno w odwołaniu jak i w skardze oraz załączonych do skargi pismach strona skarżąca , że przedmiotowy zbiornik wodny o wymiarach 30,0 x 40,0 m wykonany został wcześniej, co zostało stwierdzone w miesiącu [...]r.( notatka z oględzin zbiornika wodnego z dnia [...]r.), a więc zanim nastąpiło zgłoszenie wykonania tzw. "[...]" w dniu [...]r. do Starostwa Powiatowego w M. przez współwłaściciela R. K.. Kwestia ta mogłaby być wyjaśniona przez organy prowadzące Sygn. akt IISA/Wr 387/02 5 postępowanie, gdyby zapewniono stronie skarżącej wzięcie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z pewnością nie może zastąpić czynnego udziału strony w postępowaniu, pismo organu z dnia [...]r. skierowane do strony skarżącej i informujące stronę w sposób bardzo ogólny o ustaleniach dokonanych oględzin i o zapowiedzi umorzenia postępowania w tej sprawie. Organ I instancji nie wskazał w wymienionym piśmie, iż przysługuje stronie prawo zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, nie pouczył o możliwości zgłaszania żądań i nie zakreślił realnego terminu do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Zresztą, pomiędzy datą doręczenia tego pisma stronie ([...]r.) a datą wydania decyzji ([...]r.) nie było praktycznie realnej możliwości wykonania przez stronę wskazanych czynności, co dowodzi kolejne pismo skarżącej z dnia [...]r. skierowane do organu I instancji jako odpowiedź na pismo organu z dnia [...]r., w którym D. Zespół Parków Krajobrazowych podtrzymuje swoje stanowisko i składa dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Powyższe oznacza, że stan prawny nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co zostało wyżej powiedziane, jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące się w niekompletnym materiale dowodowym zebranym w sprawie. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art.80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazać ponadto należy, że istnieje rozbieżność pomiędzy osnową decyzji organu I instancji a jej uzasadnieniem w zakresie określenia inwestora/ów zbiornika wodnego; w osnowie organ wskazuje na Ireneusza Rurę, natomiast w uzasadnieniu decyzji jako inwestorów wymienia wszystkich trzech współwłaścicieli nieruchomości rolnej. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Nie do przyjęcia jest więc taki stan, w którym uznaje się, że można utrzymać decyzję, w której rozstrzygnięcie (osnowa) dotyczy innego stanu faktycznego niż opisano to w uzasadnieniu. Błędne jest także w niniejszej sprawie wskazanie podstawy prawnej decyzji( art. 105 § 1 K.p.a.), uznając iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie potwierdziły się w postępowaniu zarzuty wnioskodawcy o nielegalności inwestycji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie Sygn. akt IISA/Wr 387/02 6 można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania to inaczej ujmując brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego w kwestii uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, nie może natomiast prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenia organu wymaga, poza wymienionymi wyżej okolicznościami, czy wykonany zbiornik wodny o tak znacznych rozmiarach można uznać za obiekt małej architektury, na który wymagane jest tylko zgłoszenie i czy faktycznie Starosta Powiatowy w M. przyjął zgłoszenie z dnia [...] r. z wszystkimi załącznikami wskazanymi przez inwestora I. R., czy też zgłoszenie składało się tylko z wniosku i załączonej mapki jak to zostało przekazane przez Starostwo organowi nadzoru budowlanego. Starosta M. nie wypowiedział się także w kwestii sprzeciwu, a mianowicie czy skorzystał z tego środka czy też uznał brak przesłanek do jego zastosowania i z jakich przyczyn. Kolejnym zagadnieniem jest rozważenie, czy na terenach oznaczonych jako rolne i pastwiska ( taki charakter ma działka nr [...]) można lokalizować, zbiornik wodny o rozmiarach 30,0 x 40,0 m i jak to się ma do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 tej ustawy.