II SA/Wr 388/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Andrzej Cisek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. i J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent W., na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a., umorzył z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-45, obręb G., o pow. 619 m2, KW [...], prowadzone na wniosek L. i J. Ż. z dnia [...] r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 123, poz. 781 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego (decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] uwzględniająca wniosek na skutek odwołania L. i J. Ż. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania), w dniu [...]r. L. i J. Ż. złożyli wniosek o nieodpłatne nabycie prawa własności opisanej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Organ pierwszej instancji zaznaczył, iż po zbadaniu, czy spełnione są przesłanki wynikające z ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) stwierdził nieodpłatne nabycie prawa własności tej nieruchomości przez J. i L. Ż . Organ poinformował, iż decyzja nr [...] stała się ostateczna w dniu [...]r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, iż postępowanie prowadzone na wniosek z dnia [...]r. stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji L. i J. Ż. wnieśli "o jej oddalenie i wyegzekwowanie w jej miejsce wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (nr [...])". Odwołujący się stwierdzili również, że organ pierwszej instancji wysuwa przeciwko nim bezzasadnie roszczenia finansowe z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste i dodali, iż nie zgadzają się z treścią pism stanowiących odpowiedź na ich skargi w tej sprawie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie wystąpiła sytuacja, w której na skutek wniosku stron wszczęto dwa postępowania administracyjne, mające w rezultacie doprowadzić do zamiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ zauważył, iż w tej sytuacji zaistniały dwie sprawy administracyjne, w których strony żądały konkretyzacji swoich praw na podstawie różnych, chociaż dotyczących tej samej materii, aktów prawnych. Organ wskazał, iż ocena, czy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, powinna polegać na ustaleniu, czy brakuje któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Jak wyjaśnił- bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej, bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu, w szczególności o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia można mówić wówczas gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter. Organ odwoławczy zauważył, iż materia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znajduje (na dzień wydawania decyzji ostatecznej) swoje uregulowanie w dwóch aktach prawnych: w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i ponieważ powołane akty prawne w odmienny sposób regulują zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do określonej w nich kategorii osób, dlatego też w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. ustawodawca zawarł normę kolizyjną, która zakazuje stosowania przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. do osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Organ podkreślił, iż o tym, na podstawie przepisów której z wymienionych wyżej ustaw dojdzie do przekształcenia, po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, rozstrzyga właściwy organ. Dodał, iż skoro w rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek odwołujących się złożony w dniu [...]r. i ustalił, że wnioskodawcy spełniają przesłanki do nieodpłatnego nabycia prawa własności na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., to nie mógł zakończyć postępowania wszczętego na wniosek z dnia [...]r. merytoryczną decyzją, ponieważ w chwili zakończenia tego postępowania administracyjnego prawo użytkowania wieczystego już nie istniało. Wygasło bowiem w chwili, gdy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. stała się ostateczna. Zaznaczył też, iż skoro o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ pierwszej instancji orzekł już w decyzji z dnia [...]r., to po raz drugi organ administracji nie mógł orzekać o takim przekształceniu. Konkludując wskazał, iż spór w kwestiach finansowych istniejący między organami Gminy W., a odwołującymi się, nie dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...]r. i dlatego nie może być rozpatrzony przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. i J. Ż. podnieśli, że decyzja narusza art. 7, 8 i 9 oraz art. 155 k.p.a., art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz "toleruje" naruszenie przepisów k.p.a. przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżących, Kolegium nie odniosło się do głównego wątku odwołania, tzn. nie rozważyło "całkowitego zaniechania wykonania decyzji [...] z dnia [...]r. mającej bezpośredni związek z decyzją organu pierwszej instancji nr [...]". Według skarżących, nie można umorzyć postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeśli nie wykonano decyzji Kolegium nr [...], a poza tym – ich zdaniem- Kolegium wywiodło błędny wniosek, że toczyło się postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji na podstawie ustawy z 1997 r., bowiem organ pierwszej instancji trwał w trzyletniej bezczynności. Skarżący zarzucili, iż chybione jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "brak jest przesłanek do uwłaszczenia współużytkowników wieczystych na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r.", skoro na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] została dokonana prawomocna zmiana wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [...]." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniosło, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżących, iż nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne na podstawie przepisów wskazanej wcześniej ustawy z 4 września 1997 r., gdyż wnioskiem z dnia 17 lutego 1998 r. zainicjowali oni postępowanie administracyjne w sprawie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...]. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ drugiej instancji, nie może stosować przepisu art. 155 k.p.a. już choćby z tego względu, że przepis ten dotyczy decyzji ostatecznych, natomiast wskazany przez skarżących przepis art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie może tu być traktowany jako podstawa prawna rozstrzygania o uprawnieniach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, nie jest to również przepis prawa, według którego dokonuje się oceny zgodności z uregulowaniami prawnymi decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz czy organy orzekające przestrzegały przepisów prawa proceduralnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (np. śmierć osoby fizycznej lub utrata przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, zmiana tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków, konkretyzacja tych samych praw i obowiązków w toku innego postępowania administracyjnego, itd.) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej, pozostawione do uznania organu- organ ten jest zobowiązany do umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu organy administracyjne wydające w sprawie decyzje w sposób wyczerpujący i rzeczowy wykazały zasadność zastosowania w sprawie instytucji umorzenia. Niewątpliwym w sprawie jest, iż wnioskiem z dnia [...]r. skarżący wszczęli postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...]. Wniosek ten rozpoznano zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 123, poz. 781 ze zm.). Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem dotychczas nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji konkretyzującej prawo skarżących do nabycia prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...]. Co prawda w toku tego postępowania Prezydent W. wydał w dniu [...]r. merytoryczną decyzję nr [...], jednakże wskutek złożonego przez skarżących odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (decyzja z dnia [...]r., Nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W czasie gdy postępowanie zapoczątkowane wnioskiem z dnia [...]r. było kontynuowane, skarżący w dniu [...]r. złożyli nowy wniosek o nabycie prawa własności opisanej nieruchomości, z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy- w konsekwencji wystąpiła sytuacja, w której na skutek aktywności skarżących wszczęte zostały dwa postępowania administracyjne, mające w rezultacie doprowadzić do tego samego, t.j. do przekształcenia przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności. Zaistniały dwie sprawy administracyjne, w których skarżący żądali konkretyzacji swoich praw na podstawie różnych, chociaż dotyczących tej samej materii, obowiązujących aktów prawnych. Powołane akty prawne w odmienny sposób regulują zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do określonej w nich kategorii osób. Z tego względu ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, przewidział normę kolizyjną, stanowiąc, iż do osób, o których mowa w art. 1 ust. 1, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. O tym, na podstawie przepisów której z wymienionych wyżej ustaw dojdzie do przekształcenia praw, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, rozstrzyga właściwy organ, w szczególności biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku. W kontrolowanym postępowaniu, w pierwszej kolejności Prezydent W. rozpatrzył wniosek skarżących złożony w dniu [...]r. i ustalił, że wnioskodawcy spełniają przesłanki do nieodpłatnego nabycia prawa własności na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Z dniem 20 sierpnia 2004 r. decyzja ta stała się ostateczna, a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. S. [...] uległo przekształceniu w prawo własności. Tym samym przestał istnieć przedmiot postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia [...]r. i organ pierwszej instancji nie mógł wydać innej decyzji niż umarzającej postępowanie w sprawie. Poza badaniem Sądu w tej sprawie pozostaje kwestia długiego okresu oczekiwania (od chwili wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji "kasacyjnej" z dnia [...]r., Nr [...]) na wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...]r., bowiem okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem skarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Tego rodzaju argumenty mogłyby być ewentualnie rozważane w ramach odrębnie wszczętego skargą na bezczynność postępowania przed sądem administracyjnym, czego skarżący jednak nie uczynili. Sumując, organ pierwszej instancji przy stwierdzeniu istnienia ustawowych przesłanek do umorzenia postępowania obowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. W decyzji tej (ze względu na jej charakter) organ nie miał potrzeby wypowiadania się co do meritum sprawy, tj. np. rozważać spełnienia przez skarżących przesłanek zawartych w ustawie z dnia 4 września 1997 r., w tym ustosunkowywać się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...]r. Nr [...]. Za nietrafne należy również uznać zarzuty skarżących sugerujących naruszenie przez orzekające w sprawie organy administracyjne przepisów art. 155 k.p.a. i 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W tym zakresie Sąd podziela argumentację wyrażoną przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Wymaga podkreślenia okoliczność, iż w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego organy orzekające nie były uprawnione do rozstrzygania sporów finansowych między organami Gminy W. a skarżącymi, tym samym ta kwestia nie mogła być również przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.