II SA/Wr 390/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca),, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2007 przy udziale – sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 134 k.p.a. – po zbadaniu odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 16 kwietnia 2007 r., Nr [...], nakazującej M. P. rozbiórkę garaży blaszanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę – stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. została doręczona M. P. w dniu 18 kwietnia 2007 r., czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Z urzędowej prezentaty umieszczonej na odwołaniu wynika zaś, że strona wniosła je do organu pierwszej instancji osobiście w dniu 7 maja 2007 r. Wobec przedstawionych faktów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że odwołujący się nie zachował wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania i dlatego stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia "pozostawiając odwołanie bez rozpoznania". M.P. zakwestionował powyższe postanowienie, składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. sporządził w dniu 30 kwietnia 2007 r., a jego wpływ do organu pierwszej instancji w dniu 7 maja 2007 r. spowodowany był "długim weekendem". W tych okolicznościach uważa, że "nie było żadnego uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Ponadto w uzasadnieniu do skargi przedstawił argumenty kwestionujące legalność decyzji organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Podkreślenia wymaga ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). Kierując się przedstawionymi wyżej zasadami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotowy akt dotknięty jest kwalifikowaną wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko należy wskazać, że przyjęta w art. 15 k.p.a. ogólna zasada dwuinstancyjności kształtuje jedno z podstawowych praw procesowych strony postępowania administracyjnego – prawo odwołania się od każdej nieostatecznej decyzji. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi zatem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z przedstawionych regulacji wynika wprost, że organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Postępowanie odwoławcze jest więc całkowicie oparte na zasadzie skargowości, co wyklucza wszczynane tego postępowania z urzędu. Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. przyjmuje formę podania, pozwala organowi wyższego stopnia na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia. Zgodnie z art. 63 k.p.a. odwołanie – jak każde podanie – aby mogło być uznane za skuteczną czynność prawną powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do swojej formy ( § 1) oraz co do swojej treści ( § 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, podania jej adresu, zawarcia żądania oraz od podpisu. Co do zasady – podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tyko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Przedstawionego wyżej wymogu formalnego nie spełnia jednak odwołanie, które w niniejszej sprawie zostało złożone przez skarżącego. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ odwoławczy, znajduje się bowiem pismo z dnia 30 kwietnia 2007 r. oznaczone jako "Odwołanie na Decyzję nr [...]" na którym brak własnoręcznego podpisu M. P., wskazanego jako wnosząca je osoba. W doktrynie wskazuje się, że brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie również, takie braki formalne odwołania powodują, że nie można uznać czynności strony za odwołanie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 363 i 584). W takiej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku wywoła skutek pozostawienia podania bez rozpoznania. Nieusunięte braki formalne odwołania powodują bowiem jego bezskuteczność z mocy prawa. Organ odwoławczy do czasu usunięcia stwierdzonych braków formalnych nie jest zatem władny do podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych – również w fazie wstępnej postępowania odwoławczego w której ocenia, czy podanie zostało wniesione w terminie. Ewentualne stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, może bowiem odnosić się jedynie do takiego odwołania, które spełnia wymogi formalne podania określone w art. 63 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie istotnie naruszył przywołane wyżej przepisy. Nie wezwał bowiem strony do usunięcia braku odwołania przez złożenie podpisu, a wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania pomimo, że podanie złożone w "ułomnej" formie, nie pozwalało mu na podjęcie żadnych innych czynności poza wskazanym wezwaniem. Gdyby strona nie uzupełniła podania – zgodnie z wezwaniem - podanie należałoby pozostawić bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.; por. też stanowisko zawarte w przywołanym już komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 583). Wydanie zaskarżonego postanowienia, bez dochowanie wyżej wskazanych przepisów, doprowadziło też do naruszenia zasady skargowości, na której oparta jest instytucja odwołania, gdyż w istocie organ II instancji dokonał czynności orzeczniczej, bez podania, które uprawniałoby go do jej podjęcia. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Podobnie w wyroku z dnia 15 września 2000 r. NSA III 417/00, LEX nr 47217) NSA wskazał, że brak podpisu pod odwołaniem uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania tj. możliwość jego rozpoznania. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych należało więc przyjąć, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania, podjęte bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku tego odwołania – w istocie podjęte zostało bez odwołania. Jako wydane z rażącym naruszeniem prawa obciążone więc było wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy podejmie czynności wymagane art. 64 § 2 k.p.a. Dalsze kroki procesowe uzależnione zaś będą od zachowania strony. Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.