II SA/Wr 390/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 12 maja 2008 r. Nr [...], uchylającą do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 22 lutego 2008 r. Nr [...], nakazującą M. K. rozbiórkę garażu usytuowanego w północno-zachodniej części działki nr [...], [...], obręb S. położonej we W. przy ul T. [...]. W uchylonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, że garaż o wymiarach dł. 6, 02 m, szer. 4,51 m, wys. kalenicy - 3,95 m, murowany, kryty dachówką na posesji przy ul. T. [...] został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie tych ustaleń faktycznych organ zastosował art. 48 ust. 1 ustawy z 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; powoływanej dalej jako u.p.b.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia uchylonej decyzji organ pierwszoinstancyjny nie znalazł podstaw do zastosowania art. 48 ust. 2 u.p.b., w którym przewidziana jest możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej, z uwagi na fakt, że na podstawie pisma Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. z dnia 3 kwietnia 2006 r. ustalono, iż na terenie działki położonej przy ul. T. [...] brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast inwestor nie dysponował w dniu wszczęcia postępowania ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. K. organ drugoinstancyjny stwierdził, że powołana przez organ pierwszej instancji przesłanka braku na obszarze lokalizacji inwestycji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku w dniu wszczęcia postępowania po stronie inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkować miało wydaniem nakazu rozbiórki nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym, a w szczególności nieuwzględnia wyroku TK z dnia 20 grudnia 200 7r., sygn. akt P 37/06. Organ odwoławczy wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym istnieje dla inwestora możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a więc odstąpienia przez organ od nakazu rozbiórki, poprzez dostarczenie właściwemu organowi nadzoru budowlanego także w trakcie, a nie tylko w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i tym samym wykazania, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, że uzasadniając konieczność rozbiórki, obok braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wskazał na naruszenie jakichkolwiek innych przepisów warunkujących legalizację. Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. M. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisu § 12 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości, zniszczenie ogrodzenia wzniesionego na granicy działki, ograniczenie możliwości zabudowy i zagospodarowani działki nr [...], zredukowanie nasłonecznienia tej działki oraz prowadzenie niekorzystnej działalności, której efektem ubocznym jest siedlisko gryzoni w składzie materiałów budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, dlatego skarga została oddalona. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 12 maja 2008 r. jest rozstrzygnięciem znajdującym uzasadnienie w przepisie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływany jako ,,kpa"),, a więc decyzją kasacyjną, skutkującą przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona, bowiem przepis powyższy, w powiązaniu z regulacją wynikającą z art. 136 kpa, przyjmuje jako przesłankę wydania decyzji kasacyjnej sytuację, w której "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy podejmując tego rodzaju decyzję, nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, bowiem nie jest to możliwe bez uprzedniego pełnego wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności faktycznych. Oznacza to również, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, że trafnie organ drugiej instancji zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, wskazując na nieprawidłowości w tym postępowaniu, których skutkiem było wadliwe zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 u.p.b. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które miałoby być przeprowadzone, jest znaczny i przekracza granice wyznaczone przez art. 136 kpa. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 u.p.b., jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi istnienie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady obowiązany jest wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Zasada ta dopuszcza jednak wyjątki w tych sytuacjach, w których możliwe jest dokonanie następczej legalizacji obiektu, postawionego bez właściwego zezwolenia na budowę. Wyjątki te zostały określone w przepisie art. 48 ust. 2 oraz art. 50 ust. 1 u.p.b. W pierwszym z nich zatwierdzenie obiektu wybudowanego bez zezwolenia jest dopuszczalne, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Ustawodawca wprowadzając więc regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 u.p.b., ustanowił priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W tym stanie prawnym w ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał, że organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przesądzając, że ustalone w sprawie okoliczności nie dają podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego, w myśl art. 48 ust. 2 u.p.b., bowiem inwestor nie dysponował ostateczną w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego decyzją o warunkach zabudowy. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy takie stanowisko organu pierwszej instancji uznać należało za błędne. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, za niezgodny z Konstytucją RP został uznany przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem organ winien nakazać M. K., w ramach postępowania legalizacyjnego, przedłożyć aktualnie uzyskaną decyzję ustalającą warunki zabudowy. Pominięcie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego było naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten w rzeczywistości nie podjął w trakcie prowadzonego postępowania do dnia wydania decyzji tj. 25 lutego 2008 r. działań mających na celu ustalenie czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Swoje rozstrzygniecie oparł jedynie o treść pisma Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. z dnia 3 kwietnia 2006 r., w którym stwierdzono, iż na terenie działki nr [...] brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto z zapisów komputerowych wynika, że nie toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem od dnia 3 kwietnia 2006 r. do dnia wydania decyzji w dniu 25 lutego 2008r. brak jest po stronie organu pierwszej instancji jakichkolwiek działań pozwalających poczynić ustalenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych wszystkich powodów słusznie organ odwoławczy zarzucił działaniu organu pierwszej instancji naruszenie 9 kpa przez nie poinformowanie inwestora o możliwości legalizacji obiektu poprzez dostarczenie organowi nadzoru budowlanego także w trakcie - a nie tylko w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wady decyzji organu pierwszej instancji uprawniały [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do uchylenia zaskarżonej decyzji. Reasumując, na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.