II SA/Wr 391/06

Sygnatura akt: II SA/Wr 391/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. J. – Przedsiębiorstwo A na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowego na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] we W. (działa nr [...], [...], obręb P.); oddala skargę. wyr.1-sentencja wyroku W dniu [...] Prezydent W. na podstawie art. 104 KPA i art. 28 w związku z art. 35 ust. 3 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) po rozpatrzeniu wniosku Z. J. – Przedsiębiorstwo A z siedzibą w C. z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo – biurowego na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] we W. (dz. Nr [...], [...], Obr. P.), wydał decyzję nr [...], którą odmówił wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 2 czerwca 2005 r. do Urzędu Miejskiego W. wystąpił inwestor – Z. J. – Przedsiębiorstwo A, reprezentowany przez T. H. z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku handlowo-biurowego przy ul. K. [...] we W. W dniu 11 kwietnia 2003 r. T. H. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o upoważnienie organu I instancji do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1, 3 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie uznano wyrażenie zgody przez Ministra Infrastruktury na wyżej wymienione odstępstwo. Minister Infrastruktury pismem z dnia 14 lipca 2003 r. upoważnił Prezydenta W. do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo umożliwiające usytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanego budynku na granicy działki sąsiedniej (dz. Nr [...], [...], obr. P.) przy ul. K. [...] we W. W związku z powyższym postanowieniem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] podjęto z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przedmiotową inwestycję. Na powyższe postanowienie skargę wniosła B. L. W dniu [...] Wojewoda D. postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...]. W dniu 16 lutego 2004 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. L. i akta sprawy drugiej instancji zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Jednocześnie w dniu 25 maja 2004 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło pismo Zarządu Dróg i Komunikacji z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyjazdu na teren nieruchomości przy ul. K. [...] we W., informujące jednocześnie, że w żadnym z opracowanych w studium programowo-przestrzennym trasy łączącej ulicę K. z W. W. we W. – [...] wariantów nie będzie możliwy dojazd do działki nr [...], ani od strony ul. K., ani od strony ul. W. W dniu 8 grudnia 2004 r. inwestor zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W związku z tym organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z prośbą o wypożyczenie akt sprawy w celu ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego planowanego zamierzenia. W dniu 1 lipca 2005 r. nałożono na inwestora postanowieniem nr [...] obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego z uwzględnieniem załączenia decyzji administracyjnej Zarządu Dróg i Komunikacji zezwalającej na zjazd z drogi publicznej ul. K. – zgodnie z ustaleniami zawartymi w punkcie 5 załącznika do uzgodnienia ZDiK nr [...] z dnia 26 listopada 2002 r. Organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż wobec przedłożenia projektu budowlanego nie spełniającego wyżej wymienionego ustalenia dotyczącego obsługi komunikacyjnej obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. J. - Przedsiębiorstwo A, w którym zakwestionował zasadność decyzji wydanej w niniejszej sprawie, ze względu na fakt, że Prezydent W. dwukrotnie nałożył obowiązek uzupełnienia przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, najpierw postanowieniem z dnia [...] nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Ponadto skarżący podniósł, iż organ pierwszej instancji miał 160 dni do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 KPA i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane , wydał decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że strony niniejszego postępowania zostały pozbawione czynnego w nim udziału przez organ pierwszoinstancyjny. W związku z powyższym organ I instancji naruszył art. 10 § 1 KPA. Ponadto wskazano, że Prezydent W. winien był poczynić ustalenia przewidziane w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedsiębiorstwa "A" Filia we W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wskazano, iż przytoczona w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] interpretacja postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowego na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] we W. jest, zdaniem skarżącego dalece niewłaściwa. W odwołaniu z dnia 16 sierpnia 2006 r. wskazano istotne powody stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto wymienione w decyzji II instancji osoby, jako strony postępowania, nie składały zażaleń na uchybienia w postępowaniu administracyjnym. Ponadto podniesiono, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pociąga za sobą konieczność ponownego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskania wymaganych przepisami uzgodnień. Tymczasem jedyną przyczyną utraty ważności wyżej wymienionych dokumentów była opieszałość Wydziału Architektury i Budownictwa. Zdaniem skarżącego, główną przyczyną uchylenia decyzji nr [...] powinno być niedotrzymanie przez Wydział Architektury i Budownictwa terminów określonych w KPA. Wojewoda D. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują i dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...], którą odmówiono wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowego na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] we W. (dz. Nr [...], [...], Obr. P.). Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd pragnie zauważyć, iż wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 30 grudnia 2002 r. został złożony przez U. i Z. J., reprezentowanych przez T. H. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że organ I instancji pominął niejednokrotnie wymienione powyżej strony przedmiotowego postępowania, poprzez nie uwzględnienie ich w rozdzielniku do pism, zawiadomień oraz decyzji. Wobec powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte przez organ II instancji, że organ pierwszoinstancyjny pozbawił strony przedmiotowego postępowania prawa do czynnego w nim udziału. Opisana sytuacja dotyczyła U. J., która nie otrzymała zawiadomienia z dnia 24 czerwca 2005 r. o przystąpieniu przez organ I instancji do ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wyżej wymieniona nie otrzymała także decyzji z dnia [...] nr [...] wydanej przez Prezydenta W. Podkreślenia wymaga fakt, iż U. J. pomimo złożenia wskazanego powyżej wniosku razem ze Z. J. nie stała się w sposób automatyczny adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej. Uchybienia postępowania jakich dopuścił się organ pierwszej instancji – Prezydent W. naruszyły dyspozycję przepisu art. 10 § 1 KPA. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Paragraf 2 cytowanego przepisu przewidział odstępstwo od powyższej zasady, lecz tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Dodać należy, iż czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania, czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes strony oraz prawo wypowiadania się co do treści żądania. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, co w pełni uzależnione jest od woli strony. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez co wpływa na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 KPA (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91, niepublikowany). Wskazać należy, iż organ I instancji także naruszył powołany powyżej przepis prawa w stosunku do A. B., pełnomocnika Z. J. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązującym na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż organ I instancji winien poczynić ustalenia w powyższym zakresie. W pierwszej kolejności powinien ustalić, czy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, w którym organ ustaliłby, iż plan taki nie istnieje powinien zweryfikować, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] oraz decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nr [...], pozostają nadal w obrocie prawnym. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych przedmiotowej sprawy pragnie zaznaczyć, iż nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy decyzje te pozostają nadal w obrocie prawnym. Podkreślić także należy, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], która była w wyniku skargi wniesionej przez stronę postępowania przedmiotem weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...], którą uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i przekazano ją do rozpoznania temu organowi, zauważyć trzeba, iż jest to decyzja kasacyjna. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, w szczególności w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w której dopuszczone się między innymi naruszenia przepisu art. 10 § 1 KPA. Należy przy tym zauważyć, iż skarżący nie podważa poprawności samego rozstrzygnięcia, a jedynie motywy, które spowodowały wydanie zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego i wobec naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszoinstanyjny, zdaniem Sądu, organ odwoławczy podjął słuszną decyzję uchylając decyzję organu I instancji i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem naruszenia przez organ I instancji opisanych powyżej przepisów, zobowiązywały Wojewodę D. do pojęcia niniejszego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby decyzja ta naruszyła obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.