II SA/Wr 392/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2025 r., nr 354/2025 w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 marca 2025 r. nr 354/2025 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie jako DWINB), po rozpoznaniu zażalenia M. P. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej jako PINB) nr 7/2025 z dnia 21 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy zmiany terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych związanych z samowolną budową budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w miejscowości D., gmina M., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB w dniu 12 stycznia 2022 r. przeprowadził kontrolę w sprawie legalności wybudowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w D. gmina M. i w jej wyniku, postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r. wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych, przy realizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] w D. Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. PINB postanowieniem nr 32 z dnia 14 marca 2022 r. nałożył na stronę obowiązek dostarczenia - w terminie do 30 grudnia 2022 r. - dokumentów legalizacyjnych. Na wniosek skarżącej, PINB postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. wydłużył przedmiotowy termin do dnia 30 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2023 r skarżąca złożyła do PINB prośbę o kolejne przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. Pismem z dnia 27 lutego 2024 r. PINB poinformował o przedłużeniu terminu do 30 grudnia 2024 r. Pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. ponownie skarżąca złożyła do PINB prośbę o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych - do dnia 31 grudnia 2025 r. Postanowieniem nr 7/2025 z dnia 21 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze odmówił zmiany terminu w sprawie wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem nr 32 z dnia 14 marca 2022 r. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia DWINB w pierwszej kolejności podkreślił, że przepisy procedury administracyjnej przewidują stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia zarówno w przypadku zaistnienia przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje w szczególności przypadki wyłączenia możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi, tak jak w niniejszej sprawie, z braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, że stosownie do art. 141 Kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - w postanowieniu tym odmówiono zmiany obowiązku nałożonego postanowieniem PINB nr 32 z 14.03.2022 r. w zakresie terminu. Zaś postanowienie PINB nr 32 z 14.03.2022 r. wydane zostało na podstawie art. 48b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 48b Prawa budowlanego nie przewiduje, aby na takie postanowienie przysługiwało zażalenie, co należy upatrywać przede wszystkim w tym, że w postanowieniu wydanym na tej podstawie nie dochodzi do władczego ukształtowania sytuacji prawnej strony, poprzez nałożenie na niego obowiązków według uznania organu, ale do nałożenia obowiązku, którego treść została ściśle określona w ustawie. Tym samym, postanowienie to jest niezaskarżalne w drodze samodzielnego środka zaskarżenia, skoro ustawa nie przewiduje złożenia na nie, przez kogokolwiek (inwestora lub inne strony postępowania administracyjnego) zażalenie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, jak ma to miejsce w przypadku postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, bowiem postanowienie to jest elementem procesu legalizacyjnego, a nie jego zakończeniem. Samo wydanie postanowienia nie rozstrzyga sprawy, ale ma charakter jedynie dowodowy. Z tych też przyczyn, powyższe postanowienie nie stanowi również postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Dalej DWINB wyjaśniał, że zgodnie z przepisem art. 77 §2 Kpa, organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W zakresie zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia dowodowego nie stosuje się przepisów Kodeksu dotyczących zmiany lub uchylenia postanowień. Co kluczowe, na postanowienie w sprawie zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia dowodowego nie służy zażalenie, może być ono kwestionowane jedynie w środku zaskarżenia przysługującym od decyzji (odwołaniu, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). DWINB powołał się przy tym na stanowisko doktryny, jak i konkretne orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto – jak podniósł organ - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie podkreślono, że art. 141 Kpa, ma odpowiednie zastosowanie do dopuszczalności zażalenia na postanowienia wydane w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej, gdyż w tym zakresie ustawa Prawo budowlane nie zawiera odmiennego uregulowania. Co więcej, orzecznictwo sądów administracyjnych jasno wskazuje, że jeżeli ustawa Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. W tym kontekście organ ponownie wskazał, że zaskarżone zażaleniem postanowienie dotyczyło odmowy zmiany terminu na złożenie dokumentów legalizacyjnych, a żadna z ustaw, ani kodeks postępowania administracyjnego ani Prawo budowalne, nie przewidują na takie rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze nr 7/2025 z dnia 21 stycznia 2025 r. jest postanowieniem procesowym, odmawiającym zmiany wyłącznie jednego ze składników - tj. terminu wykonania - nałożonego już, wcześniejszym postanowieniem tego organu, obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Prawodawca celowo, również dla przyspieszenia procedury legalizacyjnej, wykluczył możliwość zaskarżenia tego aktu w drodze zażalenia. Wobec braku możliwości zaskarżenia postanowienia PINB w Jeleniej Górze nr 7/2025 z dnia 21 stycznia 2025 r. należało uznać rozpoznawane zażalenie skarżącej za niedopuszczalne. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 Kpa czyli zasad pogłębiania zaufania i wyjaśniania sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie bez należytej analizy skutków terminu zmiany terminu oraz błąd organu pierwszej instancji polegający na zamieszczeniu pouczenia oprawie do wniesienia zażalenia, czyli zasady zaufania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że odmowa wydłużenia terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, uniemożliwi jej korzystne zakończenie postępowania legalizacyjnego i prawdopodobnie zakończy się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, co spowoduje nieodwracalny już skutek i szkodę. Podkreśliła również, ze wadliwe pouczenie nie może działać na niekorzyść strony, a tym wypadku właśnie tak się stało. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem poddane kontroli postanowienie nie narusza przepisów. Zasadnie DWINB ocenił – pomimo niewłaściwego pouczeniu zamieszczonego na rozstrzygnięciu PINB z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 7/2025 – że postanowienie to ma charakter ściśle procesowy, a przepisy procedury administracyjnej nie zawierają podstaw do wniesienia środka zaskarżenia. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. postanowienie wydane w toku postępowania może być zakwestionowane w drodze zażalenia wyłącznie wtedy, gdy tak stanowi kodeks. W odniesieniu do zaskarżenia postanowień wydanych w toku postępowania obowiązuje więc reguła odwrotna do tej, która dotyczy odwołań od decyzji. Dlatego zasadnie organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB z dnia 21 stycznia 2025 r. poszukiwał normy procesowej, wyraźnie wskazującej, że to konkretne postanowienie może być kwestionowane w drodze zażalenia. W wyniku tych poszukiwań DWINB doszedł do wniosku, że takiej normy procesowej brak. Wniosek ten zaś jest, zdaniem Sądu, prawidłowy. Podzielić przy tym należy stanowisko organu co do tego, że postanowienie PINB z dnia 6 września 2024 r. należy do kategorii postanowień dowodowych, o których mowa w art. 77 k.p.a., a zatem jest to postanowienie niezaskarżalne. W odniesieniu bowiem do tej kategorii postanowień k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Odmiennych od kodeksu norm nie zawierają także przepisy ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie, PINB po zainicjowaniu przez skarżącą procedury legalizacyjnej, wydał najpierw postanowienie, o którym mowa w art. 48b ust. 1 P.B. . W przeciwieństwie do postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 4 P.B.) ustawodawca nie przewidział tutaj możliwości odrębnego zażalenia. Skoro więc dokonywane w trybie art. 48b ust. 1 P.B. wyznaczenie terminu na przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia i może być kwestionowane wyłącznie w ramach odwołania od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, to tym bardziej takiej możliwości brak w odniesieniu do zmiany (wydłużenia) tego terminu. Nie do zaakceptowania byłoby bowiem stanowisko, że nie można wnieść zażalenia na wyznaczony pierwotnie termin do przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, a już na przedłużenie tego terminu wniesienie takiego zażalenia jest dopuszczalne, pomimo braku ku temu wyraźnego wskazania w przepisach ustawy. Tym bardziej, że w art. 48b ust. 1 P.B. ustawodawca oznaczył jedynie termin minimalny na przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, pozostawiając organom swobodę do oznaczenia jego maksymalnej długości. Jakkolwiek swoboda ta nie pozostaje nieograniczona, a organ wyznaczając (a tym samym także zmieniając) ten termin nie może postępować dowolnie, to w ramach kontroli obecnie zaskarżonego postanowienia Sąd za niecelowe uznał prowadzenie rozważań na temat maksymalnej długości terminu, jaki w oparciu o art. 48b ust. 1 P.B. może wyznaczyć organ prowadzący postępowanie legalizacyjne. Tylko wyraźny przepis przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na wyznaczony przez organ termin na przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych dawałby bowiem podstawę do prowadzenia takich rozważań, a w konsekwencji przeprowadzenia już obecnie kontroli, czy wspomniane granice został przekroczone. W rozpoznawanej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był zatem w ramach kontroli wstępnej stwierdzić niedopuszczalność zażalenia kwestionującego kolejne wydłużenie tego terminu. Istotnie, postanowienie PINB zawierało nieprawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, jednakże błędne pouczenie nie może zmienić obowiązujących norm prawnych i kreować środków odwoławczych. Oczywiście ma rację skarżąca, że błędne pouczenie nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony, jednakże zasadę tę rozumieć należy, jako zakaz pogorszenia sytuacji strony względem przepisów prawa. Inaczej mówiąc, gdyby stronę pouczono o braku środków zaskarżenia, w sytuacji gdy przepisy przewidywałyby je, to strona pomimo błędnego pouczenia nadal mogłaby skorzystać z możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli. W rozpoznawanej natomiast sprawie, wobec braku podstawy prawnej zaskarżenia rozstrzygnięcia PINB, zażalenie takie nie przysługuje, bez względu nam treść pouczenia. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7 i 9 Kpa, a także nie doszło do naruszenia art. 48b ust. 1, art. 48 ust. 4 P.B. ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.