II SA/Wr 394/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 22 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po zapoznaniu się z podaniem R.C. zawierającym wniosek o ,,uchylenie decyzji Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 27.10.2009 r. nr [...] odmawiającego żądania prawa własności do użytkowanej na podstawie umowy dzierżawy (obecnie bezumownie) części nieruchomości przy ul. S.[...] we W., oznaczonej nr [...], AM -15, obręb G.", postanowieniem z dnia 22 marca 2010 r. ([...]) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Opisane wyżej rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. R.C. będący następcą prawnym J. C. oraz W. C., pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o wykonanie w całości decyzji Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Rejonowy Inspektorat Osadnictwa we W., zatytułowanej jako protokół przekazania repatriantowi w użytkowanie nieruchomości miejskiej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny i na tej podstawie nadania prawa własności do części nieruchomości przy ul. S.[...], użytkowanej wcześniej na podstawie umowy dzierżawy, obecnie zaś bezumownie. Wnioskodawca przy tym wskazał, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. K. nr [...] z dnia 18 września 1968 r. o nadaniu prawa własności do skromnej części użytkowanej nieruchomości nie jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku pozostawionego na wschodzie mienia. W odpowiedzi na złożony wniosek, pismem z dnia 27 października 2009 r. (nr [...]), Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa w Urzędzie Miejskim W. poinformował R.C., że powołany przez niego w podaniu, protokół z dnia 15 maja 1946 r. (nr O.M. III Ldz. 466/46), wydany przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Rejonowy Inspektorat Osadnictwa we W., nie ustanawiał prawa, lecz jedynie wskazywał teren przewidziany do faktycznego korzystania. W związku z tym poinformowano wnioskodawcę o braku podstaw do ponownego rozpatrywania treści protokołu przekazania, ponieważ został on już wykonany w drodze decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. K. z dnia 18 września 1968 r. (Nr [...]), na której podstawie oddano w użytkowanie wieczyste na rzecz W. Cz. parcelę oznaczoną nr [...], o powierzchni 500 m2, położoną przy ul. O. nr [...] (obecnie działka gruntu oznaczona nr [...], o powierzchni 504 m2, przy ul. S.[...]). Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że jeżeli w jego ocenie doszło do jakichkolwiek uchybień przy wydaniu decyzji z dnia 18 września 1968 r., to może on wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego miejscowo Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. W podaniu sporządzonym w dniu 29 stycznia 2010 r., zatytułowanym "Odwołanie", R.C., powołując się na art. 127 § 1 k.p.a., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z żądaniem ,,uchylenia decyzji Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa". W uzasadnieniu wskazał, że - jego zdaniem - przedmiotowe pismo mimo braków formalnych jest decyzją administracyjną kończącą postępowanie w danej sprawie - ,,stanowi rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy". Odwołujący się, powtarzając przedstawioną już wcześniej argumentację, zwrócił uwagę, że w obiegu prawnym pozostają dwie decyzje administracyjne w postaci protokołu z 1946 r. oraz ,,potworek administracyjny" z 1968 r. W ocenie autora odwołania w sprawie nie ma przeszkód prawnych i faktycznych do wykonania w pełni protokołu (decyzji) z 1946 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 22 marca 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wywodząc z treść przepisów art. 104 i art. 107 k.p.a. stwierdziło, że decyzja jest aktem stosowania norm prawa materialnego przez organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie. Ponadto podkreślono, że decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem indywidualnej (podwójnie konkretnej: co do sytuacji i co do adresata) sprawy administracyjnej, podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej (z zasady prawa materialnego), która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej. Powołując się na stanowisko judykatury i doktryny zwrócono również uwagę, że elementy tej definicji stanowią materialne przesłanki oceny wypowiedzi organu administracji publicznej jako decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Kolegium podkreśliło, że można wyróżnić trzy cechy dające podstawę do uznania prawnej czynności organu administracji publicznej za decyzję administracyjną. Po pierwsze, skoro decyzja administracyjna jest przejawem woli organu administracyjnego, to oznacza, że organ ten przy rozstrzyganiu sprawy narzuca władczo swoje stanowisko. Po drugie, decyzja winna wyraźnie wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Po trzecie, decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu uregulowanym przez odpowiednie przepisy prawa procesowego. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie. Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa w Urzędzie Miejskim W. z dnia 27 października 2009 r. nie może być uznane ani za decyzję, ani za postanowienie. Nie zawiera ono bowiem istotnych składników struktury rozstrzygnięcia administracyjnego, to znaczy oznaczenia organu administracji publicznej, podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, pouczenia, czy i jakim trybie służy na nie odwołanie bądź zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Pismo to nie zawiera także uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przedmiotowe pismo, w ocenie Kolegium, nie kończyło postępowania w sprawie, a tym bardziej nie załatwiało sprawy merytorycznie. Nie wskazuje konkretnego, zindywidualizowanego adresata, nie zawiera również rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Skoro opisane pismo nie odpowiada standardom proceduralnym, przez co nie można go zakwalifikować jako aktu wydanego w sprawie, a jedynie jako pismo informacyjne (czynność materialno - techniczną), to zdaniem Kolegium, nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sytuacji brak jest przedmiotu zaskarżenia co skutkować musiało zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalnością odwołania z przyczyny przedmiotowej jaką jest brak istnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia - nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R.C. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W jej uzasadnieniu podniósł, że odwołanie zostało złożone zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. W takiej sytuacji organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, stwierdzając niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że zaskarżone pismo nie zawiera rozstrzygnięcia o charakterze władczym, zatem nie jest decyzją, a ponadto doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, iż z decyzji administracyjnej musi jasno i wprost wynikać kto i co może czynić, względnie do czego i w jakim zakresie jest uprawniony, czyli jakie nabył prawa jest dość oryginalny, bo wynika z niego, że nadanie praw aktem administracyjnym jest decyzją administracyjną, ale odmowa nadania praw, jak w zaskarżonej sprawie, taką decyzją - już nie jest. Skarżący zwrócił uwagę na brak istnienia w kodeksie postępowania administracyjnego materialnej definicji decyzji, ani też kryteriów odróżniających decyzję od innych indywidualnych aktów prawnych, wydawanych przez organy administracyjne. Powszechnie przyjmuje się, że przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący objaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władnym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W takiej sytuacji skarżący wskazał na wątpliwości związane z jego sprawą, w której jako konkretna osoba fizyczna, wystąpił z ściśle określonym żądaniem do organu zobowiązanego w imieniu Państwa Polskiego do naprawienia szkód repatriantom lub ich następcom prawnym, jakie wynikły w związku z przymusowo pozostawionym mieniem w okresie powojennym. Autor skargi wskazał, ze według rozstrzygnięcia organu samorządowego jego roszczenia zostały zaspokojone decyzją z 1968 r. w związku z czym odmówił przekazania praw własności do użytkowanej od 1945 r. części nieruchomości. W ocenie skarżącego w takim przypadku należy mówić o władnym rozstrzygnięciu w jego sprawie i jak każda decyzja podlega zaskarżeniu w trybie odwoławczym. Ponadto zdaniem autora skargi we wzniesionym odwołaniu wyraźnie wskazano na brak pouczenia o terminie wniesienia odwołania, w związku z czym skarżący uznał, że przysługujący środek prawny został złożony z zachowaniem terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało również, że w związku z tym, iż nie było przedmiotu zaskarżenia to nie mogło odnieść się do kwestii związanej z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium podanie R.C. wniesione w tym przypadku nie mogło być traktowane jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że kwestionowane przez R.C. pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 27 października 2009 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wymienionym pismem, odpowiadając na wniosek w przedmiocie ,,wykonania w całości" Protokołu z dnia 15 maja 1946 r. oraz kwestionowania ważności decyzji z dnia 18 września 1968 r., poinformowano skarżacego, że sprecyzowanie granic działki położonej przy ul. O. nr [...] oraz nadanie do niej praw nastąpiło decyzją z dnia 18 września 1968 r. w związku z tym brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania treści wskazywanego przez skarżącego protokołu, ponieważ został on już wykonany w drodze opisanej decyzji. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że w sytuacji w której ocenia, iż doszło do jakichkolwiek uchybień przy wydawaniu decyzji z dnia 18 września 1968 r. to może wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego miejscowo Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W świetle przytoczonego stanu faktycznego, rozważania należy zacząć od zdystansowania się od wyrażonego przez skarżącego poglądu dotyczącego zasady dwuinstancyjności. Wyrażona bowiem w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie kreuje samodzielnego prawa do zaskarżania w drodze odwołania wszelkich czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej, w tym także udzielanych przez te organy informacji dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków jednostki. Zważyć bowiem należy, że zakres obowiązywania omawianej zasady został ograniczony dyspozycją przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a., wskazującego przesłanki od których łącznego spełnienia uzależnił ustawodawca, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących ogólne postępowanie administracyjne zwane jurysdykcyjnym. W świetle przywołanego artykułu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normujące ogólne postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie jeżeli występuje w sprawie administracyjnej organ administracji publicznej, który jest właściwy do jej załatwienia, natomiast sama sprawa ma charakter indywidualny i podlega rozstrzygnięciu przez wydanie decyzji administracyjnej. Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy, przyjdzie stwierdzić, że brak jest w treści udzielonej odpowiedzi tych wszystkich elementów, które mogą świadczyć o dokonaniu przez organ administracji autorytatywnej konkretyzacji w formie władczego rozstrzygnięcia mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Udzielona odpowiedz zawiera bowiem wyłącznie elementy informacyjne - w zakresie stanu faktycznego i prawnego - adekwatne do opisanej w piśmie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sytuacji skarżącego. W tym miejscu podkreślić należy, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej ,,na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.) wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, którą jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy i z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (lub ewentualnie procesowego) i to przepisów rangi ustawowej oraz przepisów aktów wykonawczych wydanych na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Z przedstawionym poglądem koresponduje stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu, gdzie podkreśla się, że decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem indywidualnej (podwójnie konkretnej: co do sytuacji i co do adresata) sprawy administracyjnej, podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej (z zasady prawa materialnego), która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji w pełni podzielić należy wyrażoną przez Kolegium ocenę, wskazującą na brak prawnych podstaw do uznania pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa w Urzędzie Miejskim W. z dnia 27 października 2009 r. za decyzję administracyjną, ani też za postanowienie. Nie zawiera ono bowiem istotnych składników struktury rozstrzygnięcia administracyjnego- nie wskazuje konkretnego, zindywidualizowanego adresata, a przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Również zasadnie przyjęło, że pismo to nie kończyło postępowania w sprawie, a tym bardziej nie załatwiało sprawy merytorycznie. Ponadto zgodzić się należy z poglądem wskazującym na to, że fakt, iż konkretna osoba fizyczna wystąpiła ze ściśle określonym żądaniem do organu zobowiązanego w imieniu Państwa Polskiego do naprawienia szkód repatriantom lub ich następcom prawnym, jakie wynikły w związku z przymusowo pozostawionym mieniem w okresie powojennym nie jest jedynym warunkiem koniecznym do przyjęcia, iż każde pismo organu administracji publicznej należy traktować jako władcze rozstrzygnięcie, czyli akt administracyjny wypełniający warunki określone przez ustawodawcę w przepisach art. 104 i art. 107 k.p.a. Skoro to pismo nie odpowiada standardom proceduralnym, przez co nie można go zakwalifikować jako aktu wydanego w sprawie, a jedynie jako pismo informacyjne (czynność materialno - techniczną), to Kolegium prawidłowo przyjęło, że nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia. Wobec tego należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sytuacji nie było przedmiotu zaskarżenia. Końcowo należy zwrócić skarżącemu uwagę na zawartą w piśmie z dnia 27 października 2009 r. informację dotyczącą prawnych możliwości kwestionowania decyzji z dnia 18 kwietnia 1968 r. W tym zakresie poczyniona została sygnalizacja dotycząca rozważenia zasadność skorzystania z możliwości wzruszenia opisanej decyzji - celem ewentualnego zaspokojenia roszczeń. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.