II SA/Wr 395/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie dniu 27 lipca 2006 r. przy udziale – sprawy ze skargi S. R. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 maja 2005r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia postanowienia organu pierwszej instancji wstrzymujące roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. I. 5 we W. uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie werandy, bez zmiany sposobu jej użytkowania, stanowiącej część budynku mieszkalnego wielorodzinnego we W. przy ul. I. nr 5 i nałożył na inwestora S. R. obowiązek zabezpieczenia miejsca objętego przebudową oraz przedłożenia, w szczególności oceny technicznej wykonanych robót, która powinna zawierać informację jakie roboty należy wykonać aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z przepisami, a nadto odnieść się do estetyki całego obiektu - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 23 czerwca 2004r. S. R. zwrócił się z prośbą do Prezydenta W. (organu architektoniczno-budowlanego) o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy werandy w budynku nr 5 przy ul. I., z uwagi na jej zły stan techniczny. Decyzją nr [...] Prezydent W. wniósł sprzeciw, wobec wykonania robót polegających na rozbiórce zniszczonych elementów drewnianych ścian werandy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestor S. R. przystąpił do przebudowy przedmiotowej werandy z użyciem innych materiałów niż pierwotne, w związku z jej złym stanem technicznym. W ramach przebudowy wykonano słupki ceglane pod płytę balkonową, ściany zewnętrzne z cegły, stropodach, stolarkę okienną i drzwiową, tynki oraz podłoża pod posadzki. Wobec powyższego organ uznał, że w niniejszej sprawie powinna być przeprowadzona procedura legalizacyjna w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, albowiem przeprowadzona przebudowa nie spowodowała powstania nowego obiektu budowlanego lub jego części, co jest warunkiem niezbędnym do uznania wykonanych robót budowlanych jako budowy w myśl ustawy Prawo budowlane. Charakter przeprowadzonych robót, zadaniem organu, odpowiada treści definicji remontu określonej ustawowo. Na powyższe postanowienie wniesione zostało zażalenie przez M. K. Postanowieniem z dnia 23 maja 2005r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że pomimo istnienia dowodów jednoznacznie określających charakter przedmiotowej inwestycji, organ I instancji dokonał błędnego określenia przedmiotu postępowania, co oznacza, że zastosował wobec inwestora nieodpowiednią sankcję. Organ II instancji uznał, że niespornym w sprawie jest fakt wykonania rozbiórki istniejącej werandy, o czym świadczy zarówno wystąpienie inwestora do organu architektoniczno-budowlanego o zamiarze wykonania rozbiórki werandy, jak również dowodzą załączone zdjęcia ww. nieruchomości, na których uwidoczniony jest fakt rozebrania werandy oraz prowadzenie robót polegających na jej odbudowie. Skoro w przeprowadzonym postępowaniu, zdaniem organu odwoławczego, uznano dokonanie rozbiórki werandy za oczywiste, to również za oczywiste należy uznać, iż wykonane roboty budowane stanowią odbudowę werandy, którą należy traktować jak budowę( art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Oznacza to, że organ I instancji powinien prowadzić postępowanie w sposób przewidziany dla samowolnej budowy, a nie jak to uczynił - w sposób przewidziany dla robót budowlanych innych niż budowa (art. 50-51 prawa budowlanego). Jednocześnie, prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji obowiązany jest wyjaśnić, podniesiony przez żalącą się M. K. "dowód" zmiany gabarytów werandy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. R. zarzucił, iż sentencja zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oparta została na nieprawdziwych przesłankach, ponieważ usunięte zostały tylko zniszczone i naruszone elementy budowlane, które zagrażały życiu a pozostawiono te, które były w dobrym stanie technicznym jak: fundamenty, płytę i schody. Nie można więc uznać, jak to uczynił organ II instancji, że weranda została rozebrana. Nie jest również słuszne stwierdzenie organu, że oczywiste jest rozebranie całej werandy, gdyż – co już wyżej zaznaczono - pozostały niektóre jej elementy jak fundamenty, płyta i schody, co widać na załączonych do akt sprawy zdjęciach. W związku z tym nie można mówić o budowie werandy, lecz w istocie o jej remoncie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia powołał się na fakt zgłoszenia przez M. K. dowodów wskazujących na inne niż uprzednio gabaryty wyremontowanej werandy, nie wskazał zaś o jakie dowody chodzi, akta zaś sprawy takich dowodów nie zawierają. Z załączonego zdjęcia nie wynika aby wysokość werandy została zmieniona( zwiększona). W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należy uznać za uzasadnioną. Sądowa kontrola decyzji ( postanowień) administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję (postanowienie). Z istoty sądowej kontroli decyzji administracyjnych wynika, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Analiza i ocena ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wskazuje, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone orzeczenie ( decyzję, postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc organ drugiej instancji może wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy : a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. W obu przypadkach organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo znacznej części, a do tego ustawodawca go nie upoważnił, co oznacza że nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał zaskarżony akt. Tak więc, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone w sprawie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione, wówczas obowiązany jest przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Tak więc postanowienie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych nie te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady postanowienia podjętego w I instancji nie dają organowi II instancji podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego tego typu. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji z jednej stronty nie miał wątpliwości co do zebranego materiału dowodowego uznając, iż w sprawie poczyniona została jego zdaniem samowola budowlana, której nie można legalizować, z drugiej zaś strony wskazał na potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ściśle określonym nieznacznym zakresie. Takie działanie organu odwoławczego nie może być uznane za prawidłowe, gdyż nie można przyjąć za organem odwoławczym, iż niesporne jest wykonanie przez inwestora rozbiórki werandy. Ustalenie czy nastąpiła rozbiórka całej werandy , czy też tylko niektórych jej części jest właśnie kwestią sporną w postępowaniu odwoławczym. Ustosunkowanie się organu odwoławczego do tej właśnie kwestii jest istotne i kluczowe do prawidłowego ustalenia, jak należy zakwalifikować prowadzenie prac budowlanych przez inwestora. Organ odwoławczy stwierdził (odmiennie niż organ I instancji) jedynie w oparciu o treść wniosku w innej sprawie administracyjnej i załączone zdjęcia przedmiotowego terenu, że nastąpiła rozbiórka całej werandy. W tej sytuacji wobec jedynie postawionego stwierdzenia organu odwoławczego a nie dogłębnej analizy charakteru wykonanych spornych prac budowlanych w oparciu o zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w sprawie, przed wyjaśnieniem - przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa - zarzutu zmiany gabarytu werandy, nie można było wydać postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.