II SA/Wr 396/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 marca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 14 stycznia 2016 r. ([...]) o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność J. i J. K. oraz M. i C. K.. Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie podziałowe zainicjowane zostało wnioskiem współwłaścicieli ww. nieruchomości w którym podano, między innymi, że podział ma na celu przygotowanie dokumentacji geodezyjnej do zniesienia współwłasności dla nowo projektowanych działek nr [...] i nr [...], zaś działka nr [...] pozostanie nadal przedmiotem współwłasności. Projektowane do wydzielenia działki mają dostęp do drogi publicznej. Wnioskodawcy oświadczyli także, że nie będą wnosić odwołania od decyzji ponieważ podział opracowano zgodnie z ich żądaniem. Do wniosku załączono wstępny projekt podziału nieruchomości z którego wynika, że w wyniku podziału powstaną: działka nr [...] o pow. 0,05 ha, działka nr [...] o pow. 0,03 ha, działka nr [...] o pow. 0,06 ha. Załączono także projekt podziału, według którego wydzielone zostaną: działka nr [...] o pow. 0,0561 ha, działka nr [...] o pow. 0,028 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0477 ha. Działka nr [...] pozostaje zabudowana budynkiem mieszkalnym który stanowić ma przedmiot współwłasności. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wójt Gminy S. umorzył postępowanie w sprawie wydania opinii o zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. zatwierdził podział działki nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0561 ha, nr [...] o pow. 0,028 ha oraz nr [...] o pow. 0,0477 ha. Od powyższej decyzji odwołali się M. K. i C. K. zarzucając, że geodeta ustalił inny "przebieg" działki nr [...] oraz, że działka nr [...] na której znajduje się szambo z którego korzystają także odwołujący się, po zniesieniu współwłasności przyznane zostanie J. i J. K. którzy już zapowiadają utrudnienia w korzystaniu z tego szamba. Podnieśli, że podział został wykonany niezgodnie z ustaleniami jakie poczynili z geodetą, zrobiony jest jednostronnie i pogłębi konflikt sąsiedzki. Oświadczyli, że nie akceptują podziału w formie w jakiej został przedstawiony na zatwierdzonym załączniku graficznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 13 października 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak podstaw do zatwierdzenia podziału na podstawie art. 95 pkt 1 i na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego, podział działki nr [...] będzie ewentualnie możliwy przy zachowaniu zgodności z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, czyli w oparciu o art. 93 lub 94 ww. ustawy. Kolegium zarzuciło, że organ I instancji nie wyjaśnił faktycznego celu i możliwości dokonania podziału, nie rozważył też możliwości dokonania takiego podziału w oparciu o obowiązujące przepisy – w szczególności w aspekcie art. 95 pkt 1 oraz art. 94 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazało na konieczność uzupełnienia postępowania w tym kierunku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy S. decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. odmówił zatwierdzenia projektu podziału. Argumentując przyczyny odmowy organ stwierdził, że "geodeta nie zaktualizował właściwie mapy na której sporządził wstępny projekt podziału oraz mapy z projektem podziału". Wskazał także, że proponowany podział nie spełnia warunku z przepisu art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na działce znajduje się jeden budynek mieszkalny nie podlegający podziałowi. W ocenie organu, podział nie spełnia także warunku art. 95 pkt 7 ww. ustawy, gdyż proponowana do wydzielenia działka nr [...] nie stanowi działki budowalnej w rozumieniu art. 4 pkt 3a przywołanej ustawy – na projektowanej do wydzielenia działce brak wszystkich koniecznych urządzeń infrastruktury technicznej (wskazano na brak szamba). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i J. K. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego i wskazując, że Wójt nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej. Zdaniem odwołujących się, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. gdyż na uzasadnienie swojego stanowiska o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości podał jedynie, że geodeta nie zaktualizował właściwie mapy na której sporządził wstępny projekt podziału oraz mapy z projektem podziału. Z taką oceną strony się nie zgodziły – tym bardziej, że w uzasadnieniu nie podano żadnych faktów ani okoliczności, które tłumaczyłyby wynik tych ustaleń. Brak też informacji co do konkretnych kryteriów stanowiących podstawę oceny, dlaczego mapy projektowe należy uznać za nieaktulane. Zarzucono także, że pomimo zalecenia organu odwoławczego co do rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem art. 94 i art.95 pkt 1 u.g.n organ I instancji do tego zalecania się nie zastosował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium po przytoczeniu przepisów u.g.n. regulujących procedurę podziałową - w szczególności art. 95 - wskazało, że w niniejszej sprawie podstawową kwestią było ustalenie przyczyny stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania podziałowego. Wskazanie tej okoliczności skutkuje bowiem przyjęciem konkretnej podstawy podziału. Z wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że celem podziału było przygotowanie dokumentacji dla zniesienia współwłasności w taki sposób, że działka nr [...] miałaby być przeznaczona dla J. i J. K., działka nr [...] pozostałaby przedmiotem współwłasności, działka nr [...] przeznaczona byłaby dla M. i C. K.. Zdaniem organu, współwłaściciele nieruchomości wskazali jako cel podziału, częściowe zniesienie współwłasności. Ta okoliczność przesądza, że do postępowania winien mieć zastosowanie art. 95 pkt 1 u.g.n. i ewentualnie art. 95 pkt 7 tej ustawy. Podział – niezależnie od ustaleń planu miejscowego - może zatem dojść do skutku po spełnieniu warunków wskazanych dla każdego z przypadków określonego w pkt 1 i pkt 7. Analizując warunki podziału z pkt 1 ww. przepisu organ zauważył, że działka nr [...] stanowi współwłasność i zabudowana jest budynkiem mieszkalnym – we współwłasności wnioskodawców. W wyniku planowanego podziału mają powstać trzy działki - dwie niezabudowane, jedna zabudowana. Działki niezabudowane przylegają do działki zabudowanej, i według organu stanowią teren niezbędny do korzystania z budynku. W tych okolicznościach, Kolegium uznało, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 95 pkt 1 u.g.n. Biorąc pod uwagę cel dla którego miałby zostać dokonany podział nieruchomości – tj. częściowe zniesienie współwłasności - przepis art. 95 pkt 1 nie może mieć zastosowania. Przewiduje on bowiem możliwość podziału w celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego z nich korzystania. W niniejszym przypadku jedna z wydzielonych działek będzie nadal stanowić przedmiot współwłasności a dwie pozostałe, zostaną wydzielone bez budynków. Według organu, w zaistniałej sytuacji dopuszczalne byłoby zniesienie współwłasności, gdyby proponowanemu podziałowi podlegała nieruchomość gruntowa wraz z budynkiem stanowiącym jej część składową. Kolegium oceniło także, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. Powołanie się na tę regulację jest możliwe jedynie w celu wydzielenia jednej działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Reasumując SKO stwierdziło, że podział przedmiotowej nieruchomości będzie możliwy w przyszłości przy zachowaniu zgodności z m.p.z.p (jeżeli zostanie uchwalony) lub zgodności z decyzją o warunkach zabudowy - czyli na podstawie art. 93 i 94 u.g.n. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i J. K., zarzucając: - naruszenie art. 95 ust. 1 i ust. 7 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że nie można na podstawie tych przepisów dokonać podziału; -art. 94 u.g.n. przez nie zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy możliwe było na jego podstawie dokonanie podziału; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 , art. 77 I art. 78 k.p.a. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. Uzasadniając stanowisko zawarte w petitum skargi, pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem procedury administracyjnej a ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę decyzji są błędne. Organ błędnie uznał bowiem, że podany we wniosku sposób podziału jest z mocy ustawy niemożliwy. Organ powinien zwrócić się do geodety o wyjaśnienie sposobu ustalenia podziału, w szczególności w celu dokonania weryfikacji działek których właścicielami byliby w przyszłości uczestnicy postępowania. W konsekwencji, zdaniem skarżących, organ dopuścił się naruszenia art. 94 u.g.n. oraz wymienionych przepisów procesowych, gdyż nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy. Konieczne jest zatem usunięcie nieprawidłowości prowadzonego postępowania i dokonania wykładni art. 95 i 94 u.g.n. Autor skargi podniósł, że przeszkody w dokonaniu podziału nie stanowi fakt, iż szambo znajdowałoby się jednej działce należącej do skarżących. Prawo cywilne dopuszcza bowiem ustanowienie służebności gruntowej, umożliwiając właścicielom nieruchomości korzystanie z urządzeń znajdujących się na nieruchomości sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem, kierując się kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej przywoływana jako "u.p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Według art 135 u.p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje zaś przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a). Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą podstawy określone w art.156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 3 ww. ustawy). Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywania kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie powyższego stanowiska rozpocząć należy od uwagi, że postępowanie o podział geodezyjny nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym konkretyzowanym przez wydanie decyzji administracyjnej. Przy rozpatrywaniu sprawy o podział geodezyjny nieruchomości zastosowanie znajdują zatem przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2015 r. poz. 782 ze zm) – dalej zwaną "u.g.n.". (wraz z aktem wykonawczym) oraz przepisy procesowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w wyniku którego doszło do wydania objętych niniejszą skargą decyzji o odmowie podziału nieruchomości, wszczęte zostało na wniosek współwłaścicieli działki nr [...]. Toczyło się zatem przed organami administracji na zasadzie skargowości. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna reguła procesowa konkretyzowana jest przez przepisy prawa materialnego, które mogą uzależniać możliwość wszczęcia postępowania od wniosku strony. Stosownie jednak przepisu do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania takiej zgody - postępowanie umorzyć. Przedstawione regulacje procesowe wraz z innymi przepisami normującymi wymogi formalne podania wszczynającego postępowanie (art. 61, art. 63, art.64 k.pa.) prowadzą do istotnych w kontekście rozpoznawanej sprawy wniosków. Po pierwsze: organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), po drugie: wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie, wobec braku uzupełnienia wniosku, może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ będąc związany wnioskiem strony (zwłaszcza gdy inicjuje on postępowanie) nie może bowiem domniemywać treści żądania strony jak też samodzielnie go modyfikować. Z tego też względu, orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści zawartego w nim żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ działań w celu ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Powinność organu w tej mierze stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.). Postępowaniu wyjaśniającemu w omawianym zakresie powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielać stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). W przeciwnym razie może dojść do naruszenia przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co z kolei powinno stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu (decyzji albo postanowienia). Tak więc dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zawsze wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony (po odpowiednim jej pouczeniu, w miarę potrzeby, zgodnie z art. 9 k.p.a.). Dopiero wówczas możliwe staje się bowiem określenie zakresu okoliczności faktycznych relewantnych w danej sprawie, wyczerpujące ich ustalenie oraz pełna analiza tak ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie na tej podstawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedną z zasad postępowania administracyjnego, znajdującą swój wyraz m.in. w art. 12, art. 63 i art. 128 k.p.a., jest odformalizowanie tego postępowania – właśnie m.in. po to, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z rzeczywistą wolą i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji nie można też przyjąć, że jeżeli żądanie strony zostało zredagowane niedość zrozumiale lub jednoznacznie, to organ administracji publicznej jest władny samodzielnie doprecyzować treść żądania, według własnej oceny. Jest to niedopuszczalne, gdyż może prowadzić do nieuprawnionej modyfikacji żądania wnoszącego podanie, wbrew jego intencji (por. wyroki NSA: z 01.12.2008 r., I OSK 1774/07; z 04.04.2002 r., I SA 2188/00 – dostępne CBOSA nsa.gov.pl – a także wyrok NSA z 11.06.1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W kontekście poczynionych uwag istotne jest, że zgodnie z regulacją szczegółową zawartą w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości może być dokonany na wniosek jak też z urzędu, przy czym podział z urzędu dopuszczalny jest w sytuacjach precyzyjnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 73 ust. 3 i ust. 4. Ustawa stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 73 ust.1). Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 k.c. stosuje się odpowiednio (art. 73 ust 2 u.g.n.). W przypadku nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (współużytkowania) rozstrzygnięcie w przedmiocie jej podziału uzależnione jest więc w pierwszej kolejności od zbadania, czy wszyscy współwłaściciele złożyli stosowny wniosek. W innym przypadku, wydanie decyzji w trybie art. 97 u.g.n. rażąco naruszałoby bowiem prawo. Rygorystyczny charakter tej regulacji wzmacnia odesłanie do art. 199 k.c. wskazujące, że jedynym przypadkiem, w którym podział może być dokonany pomimo braku woli współwłaścicieli jest sytuacja, w której sąd powszechny podjąłby w tej mierze stosowne rozstrzygnięcie. Nie ulega też wątpliwości, że dla swojej skuteczności, wniosek o podział pochodzący od współwłaścicieli, musi być zgodny. Z procesowego punktu widzenia do takiego wniosku - jako wszczynającego postępowanie administracyjne - zastosowanie znajdują też opisane wcześniej reguły procesowe, nakazujące organom dążyć do ustalenia w sposób jednoznaczny rzeczywistej woli stron co do projektowanego podziału – w tym, co do ilości nowo wydzielanych działek, przebiegu wewnętrznych granic, czy też celu podziału. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew wymogom przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., organy prowadzące kontrolowane postępowanie podziałowe nie wyjaśniły w sposób dostateczny, jakie jest stanowisko wszystkich współwłaścicieli co do przedstawionego na mapie zasadniczej projektu podziału. W szczególności chodzi o przewidziany w tym dokumencie przebieg granic wewnętrznych nowo wydzielanych działek a w konsekwencji również planowaną wielkość, kształt i stan zagospodarowania tych działek. Stanowisko współwłaścicieli w tym względzie nie jest do końca precyzyjne i jasne. Do wniosku wszczynającego postępowanie podziałowe, podpisanego przez wszystkich współwłaścicieli, dołączono bowiem dwa dokumenty obrazujące planowany podział – projekt podziału oraz wstępny projekt podziału. Co istotne, oba dokumenty przedstawiają różniące się od siebie wersje podziału - zarówno co do przebiegu granic jak i wielkości przewidzianych do wydzielenia działek. W treści wniosku o podział, strony odwołały się do wstępnego projektu podziału jako: "opracowanego na mapie zasadniczej w uzgodnieniu z właścicielami". Treść wniosku wskazuje także, że taki podział strony uznały za zgodny z ich żądaniem. Mając powyższe na uwadze rolą organów było jednoznaczne ustalenie, która z przedstawionych wersji (ta stanowiąca projekt podziału, czy też wstępny projekt podziału) jest w istocie wersją akceptowaną przez wszystkich współwłaścicieli i zgodną z ich wolą. Konieczność podjęcia czynności wyjaśniających w tym zakresie potwierdza treść odwołania M. K. i C. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 2015 r., w którym oświadczyli, że zatwierdzony projekt podziału wykonany został niezgodnie z ustaleniami jakie poczynili z geodetą. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji, po decyzji kasacyjnej Kolegium, powinien podjąć czynności dla wyjaśnienia, czy którąś z tych wersji podziału – a jeżeli tak to która - odpowiada woli wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku zgodności w tym względzie, organ winien ocenić wniosek przez pryzmat wynikającego z art. 97 ust. 2 u.g.n. odesłania do art. 199 k.c. i w razie konieczności wezwać do jego uzupełnienia. Bez jednoznacznego wyjaśnienia powyższych kwestii, merytoryczne rozstrzyganie co do konkretnej wersji podziału należy uznać za przedwczesne. Rozstrzygnięcia organów należy uznać za przedwczesne również z tego względu, że nie zostało wyjaśnione w jakim trybie strony domagają się przeprowadzania podziału. Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można bowiem wyróżnić kilka procedur dokonywania podziału nieruchomości, w zależności od kryterium dopuszczalności podziału, w tym m.in. procedurę wymagającą zachowania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – dalej m.p.z.p. (art. 93 ust. 1 u.g.n.), zachowania zgodności z przepisami odrębnymi albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), a także procedurę pozwalająca na wydzielenie działki (działek) gruntu niezależnie od ustaleń m.p.z.p. oraz od istnienia i ustaleń ww. decyzji lokalizacyjnych – w okolicznościach wymienionych w art. 95 u.g.n. Podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 u.g.n. jest wymóg zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami m.p.z.p. Przeprowadzanie podziału w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu miejscowego, uregulowane zostało natomiast w art. 94 u.g.n., zgodnie z którym w takim przypadku – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia m.p.z.p. – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei z brzmienia art. 95 u.g.n. wynika, że przepis ten przewiduje zamknięty katalog wyjątków od ww. wymogu zachowania zgodności podziału z ustaleniami m.p.z.p. (art. 93 ust. 1 u.g.n.), względnie odnośnej decyzji lokalizacyjnej tudzież przepisów odrębnych (art. 94 ust. 1 u.g.n.). Potwierdza to art. 93 ust. 4 u.g.n., w treści którego podziały dokonywane dla celów określonych w art. 95 u.g.n. zostały expressis verbis wyłączone z konieczności wstępnej oceny ich zgodności z planem miejscowym albo warunkami określonymi w art. 94 u.g.n. (i z konieczności wydawania w tym zakresie postanowienia opiniującego tę zgodność). Dla prawidłowego zastosowania konkretnego przepisu ("trybu") dotyczącego podziału geodezyjnego nieruchomości istotne jest w szczególności to, jaka przyczyna legła u podstaw wszczęcia danego postępowania podziałowego. Ustalenie tej okoliczności skutkować może przyjęciem konkretnej podstawy podziału – czego dowodzi treść art. 95 u.g.n., zgodnie z którym, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej; 6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego; 6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; 8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Co do zasady wskazanie takiej przyczyny powinno już znaleźć się we wniosku, o którym mowa w art. 97 ust. 1 u.g.n.. Zachowanie stron w niniejszej sprawie pokazuje jednak, że również w tej kwestii ich stanowisko, nie jest do końca jasne i precyzyjne. Współwłaściciele wyjaśnili co prawda, że dążą do zniesienia współwłasności ale - jak wynika z wniosku - tylko co do części nieruchomości. W efekcie miałyby powstać dwie działki stanowiące przedmiot odrębnych własności, najprawdopodobniej niezabudowane i nadające się do zainwestowania, zaś trzecia działka wraz z budynkiem, nadal pozostałaby we współwłasności. Istotne również jest, że do wniosku o podział załączono wstępny projekt podziału (co już samo w sobie mogło świadczyć o zamiarze uzyskania postanowienia opiniującego o którym mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n.) oraz, że strony wręcz wystąpiły o zaopiniowane przez organ gminy wstępnego projekt podziału, zgodnie z art. 94 u.g.n. (co zakończyło się umorzeniem postępowania opiniującego). Na etapie postępowania odwoławczego skarżący zarzucali natomiast (podobnie jak w skardze), że wniosek o podział został rozpatrzony z naruszeniem art. 94 u.g.n. Takie działanie stron oraz składane przez nie oświadczenia co do celu podziału, mogą budzić wątpliwości, co do trybu i celu wnioskowanego podziału. Wątpliwości te również powinny skłonić organy do podjęcia niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia rzeczywistej woli stron i podstawy ich żądania co do podziału przedmiotowej nieruchomości. Dla przebiegu postępowania oraz dla jego wyniku mogło mieć bowiem znaczenie, czy wolą stron jest wyodrębnienie działek budowlanych, przy zastosowaniu ogólnych reguł podziałowych z art. 94 u.g.n. (na co wskazywałaby fakt sporządzania wstępnego projektu podziału i wystąpienie o jego zaopiniowania oraz późniejsza argumentacja odwołania i skargi) a dopiero potem doprowadzenie - w drodze odpowiednich czynności prawnych - do zniesienia ich współwłasności. Organy kwestii tej w ogóle nie wyjaśniały. Zamiast tego uznały, że skoro we wniosku podano: "podział ma na celu przygotowanie dokumentacji geodezyjnej dla zniesienia współwłasności nowo projektowanych działek", to podstawą orzekania może być tylko przepis art. 95 pkt 1 i pkt 7 u.g.n. Na marginesie Sąd zauważa, że ustalając podstawę orzekania pominięto zupełnie art. 95 pkt 4 ww. ustawy. Reasumując, w efekcie niewyjaśnienia na wstępnym etapie postępowania istotnych okoliczności sprawy, dotyczących: 1/ prawidłowego określenia jego przedmiotu - zwłaszcza co do zgodności współwłaścicieli w kwestii wersji proponowanego podziału (tej wynikającej z projektu podziału, czy też tej przedstawionej na wstępnym projekcie podziału); 2/ intencji stron co do trybu w jakim podział ten miałby być przeprowadzony - doszło do wydania rozstrzygnięcia negatywnego, które na obecnym etapie nie uwzględnia wszystkich okoliczności faktycznych które uzasadniały wniosek o podział a w konsekwencji, może rozmijać się z rzeczywistymi intencjami, jakie przyświecały składającym wniosek o podział. Ocenę taką potwierdza także treść środków zaskarżenia wnoszonych przez poszczególnych współwłaścicieli. Niewątpliwie powyższa kwestia nie została przez organy administracji w ogóle wyjaśniona, co oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 9, i art. 77 § 1 k.p.a. powodujących, że zaskarżoną decyzję należy uznać co najmniej za przedwczesną. Wyjaśnić także należy, że Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu brakujących ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 u.p.p.s.a – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, w szczególności co do brakujących wyjaśnień i oświadczeń stron. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania – skoro w istocie nie jest jasny jego przedmiot (proponowany podział) - Sąd nie był władny wiążąco rozstrzygnąć, czy orzeczenie w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału jest prawidłowe. Z tych też względów, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 u.p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w szczególności uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla ustalenia jaki jest wnioskowany przez strony podział, czy spełniona jest przesłanka art. 73 ust. 2 u.g.n., a wreszcie w jakim trybie postępowanie podziałowe powinno być prowadzone. Stosownie do wyników tych ustaleń i ocen organ podejmie dalsze właściwe kroki procesowe co do prowadzonego postępowania podziałowego.