II SA/Wr 396/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z wyodrębnieniem dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych wraz z zabudową tarasu oddala sprzeciw. Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika J. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Wojewody D. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wyodrębnieniem dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych wraz z zabudową tarasu. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne potwierdzają następujący stan sprawy. Prezydent W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej m.in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej – k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. N. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której realizacja tworzy w rozbudowanym budynku jednorodzinnym powstanie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, wraz z zabudową tarasu, elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu przy ul. J. we W. (oznaczenie geodezyjne: obręb R., AM-[...], dz. nr 197). W sentencji decyzji organ zamieścił także obowiązek zachowania następujących warunków: - przestrzegania przy prowadzeniu robót budowlanych ustaleń zawartych w projekcie budowlanym, uzgodnieniach i opiniach oraz w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych dotyczących realizacji obiektów budowlanych, - przystąpienia do rozbudowy budynku dopiero po realizacji zaprojektowanej według odrębnego opracowania zmiany położenia kablowego A. S.A. - uzgodnienie A. S.A. - sygn. pisma [...], - ustalenia położenia kabli za pomocą przekopów kontrolnych wykonywanych ręcznie (A. S.A. - sygn. pisma [...] z dnia 31 października 2017 r., - zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska prowadzenie robót budowlanych przy zastosowaniu metody ograniczającej przedostawanie się pyłów do powietrza i jego zanieczyszczenie, w szczególności: mycie pojazdów obsługujących budowę i zabezpieczanie osłonami strefy robót powodujących znaczne zapylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. podał, że w dniu 21 czerwca 2017 r. J. N. złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zabudową tarasu, elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu przy ul. J. we W. (oznaczenie geodezyjne: obręb R., AM-[...], dz. nr 197). Po uzupełnieniu na wezwanie organu braków formalnych wniosku stwierdzono, że inwestor dołączył do niego dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...], ostateczność decyzji ustalono w elektronicznej ewidencji decyzji wydawanych w Wydziale Architektury i Budownictwa. W treści decyzji zaznaczono, że zawiadomiono strony postępowania o jego wszczęciu oraz o przysługujących im uprawnieniach. Organ I instancji w związku z lokalizacją nieruchomości przy ul. J. we W. na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie gminnej ewidencji zabytków (zarządzenie Prezydenta W. nr [...]), wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie prac budowlanych objętych wnioskiem, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Miejski Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] uzgodnił projekt budowlany w zakresie wnioskowanej inwestycji. Sygnalizując uzupełnianie złożonego wniosku Prezydent W. odnotował również, iż stwierdzono kolizję projektowanej rozbudowy z istniejącą siecią elektroenergetyczną, co spowodowało uznanie za stronę postępowania także A. S.A. Oceniając przedłożony projekt budowlany uznano, że spełnia on wymogi z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., wobec czego zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie można odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie godząc się z wydaną decyzją B. K. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestowała ją złożonym w terminie prawem przewidzianym odwołaniem, w którym wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez utworzenie dwóch samodzielnych lokali, a tym samym utworzenie zabudowy szeregowej w miejsce zabudowy bliźniaczej, co spowoduje obniżenie wartości sąsiedniej nieruchomości oraz zabudowy tarasu elementami infrastruktury technicznej, stanowiącą ingerencję w jej prawa własności poprzez uniemożliwienie jej korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Oprotestowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 111 § 1 k.p.a. poprzez brak pouczenia o przysługującym stronie prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego i art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie, w którym pominięto mające istotne znaczenie dla sprawy, pouczenie o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego, opartego na art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Wniesiony środek zaskarżenia został stosowanie uzasadniony co do podniesionych zarzutów. Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. odwołująca się uzupełniła odwołanie wskazując, że projekt budowlany posiada wady związane z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2, oraz § 12 ust 3 pkt 1 w zw. z pkt 3, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiące załącznik do obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Zdaniem odwołującej się z § 12 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy. Na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13 i 60 dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Szerokość działki jest mniejsza niż 16 m. Z treści § 13 rozporządzenia wynika, że odległość budynku z pomieszczeniami dla ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Autor pisma stwierdził, iż zabudowa tarasu zaciemni oświetlenie i nasłonecznienie sąsiedniego tarasu, a projekt techniczny narusza przepisy § 57 ust 1 w zw. z art. 13 ust 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż nie zostały zachowane wymagania, które stanowią, że pomieszczenie przeznaczone dla ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 rozporządzenia. Projekt budowlany przewiduje zabudowę tarasu do granicy z zabudową sąsiedniej nieruchomości, co spowoduje, że oświetlenie dzienne będzie znacznie ograniczone dla mieszkających osób w sąsiedniej zabudowie, oraz znacznie ograniczy nasłonecznienie, co zakłóci korzystanie z sąsiedniej nieruchomości przez właścicieli, zgodnie z jej przeznaczeniem. Inwestorka odnosząc się do twierdzeń odwołania w piśmie kierowanym do Wojewody D. zanegowała zasadność zarzutów odwołania i wyjaśniła, że zarzut braku ekspertyzy technicznej konstrukcyjno-budowlanej jest nieprawdziwy, gdyż znajduje się ona na stronie 16 w części opisowej projektu. Opis dostępu pomieszczeń do światła dziennego wraz z wykresem graficznym zamieszczony jest na str. 9 pkt 12.1 w części opisowej projektu budowlanego. Przepis na który powołuje się strona skarżąca dotyczy pomieszczeń, nie dotyczy powierzchni otwartego tarasu, taras nie jest pomieszczeniem. Budynek posiada po 4 pomieszczenia na każdej kondygnacji od strony wschodniej 4, od strony zachodniej 4. Zabudowa tarasu usytuowanego od strony wschodniej, a nie od strony południowo - zachodniej, w żaden sposób nie pozbawi pomieszczeń sąsiadującego budynku jednorodzinnego dostępu do naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych w § 60 pkt 2 co do wymaganego czasu nasłonecznienia podaje, że w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju. Dalej wyjaśniono, iż istniejący od ponad 30 lat mur o wysokości 1,65m gruby na 20 cm, dzielący oba tarasy, należy w części po 1/2 w długości i szerokości do każdego z budynków. Projekt przewiduje budowę ściany o lekkiej konstrukcji nie ingerującej w obszar własności skarżącej. Stan techniczny fundamentu tarasu został zbadany i udokumentowany w ekspertyzie geologicznej załączonej do projektu budowlanego tak więc zarzut skarżącej, że takiej ekspertyzy projekt nie posiada jest nieprawdziwy. Natomiast zarzut wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma zastosowania ponieważ budynki w zabudowie bliźniaczej są stanem już istniejącym od ponad 30 lat. Projektowana rozbudowa budynku jednorodzinnego wraz z zabudową tarasu nie ma wpływu na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Oba tarasy są całkowicie oddzielone od siebie murem z cegły pełnej o szerokości 20cm. Projektowana dobudowa budynku tworzy integralną, funkcjonalną i użytkową całość z istniejącym budynkiem, rozwiązuje istniejące wady komunikacyjne między parterem i piętrem istniejącego budynku (bardzo wąskie i strome schody zabiegowe), uwzględnia potrzeby rodziny wielopokoleniowej. Dodatkowo projekt rozbudowy budynku wraz z zabudową tarasu jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przedstawieniu treści decyzji Prezydenta W. oraz twierdzeń stron postępowania organ II instancji w ramach własnych rozważań wskazał na wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, po czym zauważył, że organ I instancji zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2017 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym do dnia 12 grudnia 2017 r.. Zawiadomienie to zostało nadane w dniu 4 grudnia 2017 r. i odebrane przez pełnomocnika skarżącej w dniu 14 grudnia 2017 r., a więc w dniu wydania decyzji. Organ nie uwzględnił art. 43 i 44 k.p.a. i przesyłka zawierająca zawiadomienie, jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, była awizowana i doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 14 grudnia 2017 r., czyli po wyznaczonym terminie i w dniu wydania decyzji, w konsekwencji czego strona nie mogła odnieść się do zebranego materiału i w ostatniej fazie postępowania wypowiedzieć się na jego temat. Po przywołaniu zakreślonej przez inwestora inwestycji jako rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zabudową tarasu, elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu na terenie działki nr 197, AM-[...] przy ul. J. we W. wskazano na wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zakres badania wniosku. Następnie podano, iż na terenie objętym planowanym zamierzeniem budowlanym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na podstawie uchwały Rady Miejskiej W.. Inwestor przedłożył decyzję Prezydenta W. o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nr [...], która wprowadza ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako funkcję zabudowy przewidziano funkcję mieszkaniową jednorodzinną. W decyzji ustalono obowiązującą linie zabudowy, wytyczoną równolegle do granicy działki nr 197 (od strony ul. J.). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy po realizacji inwestycji ma wynosić 0,4. Szerokość elewacji frontowej od 10 m do 15,5 m. Maksymalna wysokość rozbudowy 9 m nad poziomem istniejącego terenu z zastrzeżeniem, że nie może przewyższać wysokości istniejącego budynku mieszkalnego. W przypadku układu połaci dachowych podano, że dach ma być płaski o kącie nachylenia do 15°. W decyzji o warunkach zabudowy podano, że działki nr 197 i 187 znajdują się w gminnej ewidencji zabytków, dlatego konieczne jest uzyskanie decyzji konserwatora zabytków. Z projektu budowlanego wynika, że szerokość elewacji frontowej powinna wynosić 15,5 m, na co ma się składać szerokość istniejącego budynku - 7,62 m i część rozbudowana 7,88 m, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej będzie wynosić 14 m. Powierzchnia zabudowy po realizacji inwestycji ma wynosić 0,4. W decyzji o warunkach zabudowy podano, że "wyznaczony wskaźnik będzie stanowić kontynuację parametrów i cech istniejącej zabudowy, a nowa zabudowa będzie zachowywać zasadę ładu przestrzennego w tym obszarze oraz analogicznie nawiązywać do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej naprzeciwko planowanej inwestycji przy ul. J. nr [...]". W projekcie budowlanym, w części opisowej podano, że powierzchnia zabudowy z uwzględnieniem istniejącego budynku wynosi 102,41 m², z czego część rozbudowana ma zająć powierzchnię 78,82 m , co w sumie daje powierzchnię wynoszącą 181,23 m. Podano również, że powierzchnia działki wynosi 477,76 m². W decyzji o warunkach zabudowy jest mowa o "powierzchni zabudowy po realizacji inwestycji". W tym przypadku należy uwzględnić wszystkie obiekty jakie znajdują się i będą znajdować po realizacji inwestycji, a więc nie tylko istniejącą część budynku, część rozbudowaną ale także i garaż jaki ma znajdować się na działce nr 197. Jak wynika z części opisowej projektu, garaż jest budynkiem istniejącym i ma powierzchnię 14,50 m². O garażu jest mowa pkt 6.2 (k. 6 projektu), natomiast brak informacji na jego temat w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Z informacji zawartych w projekcie budowlanym, jak np. inwentaryzacja rzutu piwnicy (zob. rys. A-02) można domniemywać, że chodzi o garaż znajdujący się w piwnicy budynku (pomieszczenie 0,08). Wojewoda poddał w wątpliwość na jakiej podstawie powierzchnia garażu została dodatkowo doliczona do powierzchni zabudowy z zaznaczeniem, iż ma to istotne znaczenie dla określenia czy planowana rozbudowa nie przekroczy dopuszczonej w decyzji o warunkach zabudowy, powierzchni zabudowy. Następnie oceniając kompletność projektu budowlanego organ II instancji po odwołaniu się do art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i regulacji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wyjaśnił, iż część rysunkowa, o której mowa w § 11 ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna przedstawiać elewacje w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje. Przedłożony projekt budowlany nie zawiera rysunków obrazujących planowaną zabudowę tarasu, na k. 9 projektu, w części opisowej, na potrzeby analizy w kwestii dostępu do naturalnego oświetlenia odnośnie budynku sąsiedniego, przedstawiono rysunek tarasu. Zaznaczono na nim projektowaną ścianę zabudowy tarasu. Z kolei na rysunku A05 zaznaczono jedynie usytuowanie tarasu z adnotacją "nadbudowa tarasu". Z kolei na rysunku nr A07 zatytułowanym jako "zabudowa tarasu" przedstawiono rzut istniejącej części budynku z zaznaczonymi pomieszczeniami mieszkalnymi, jednakże nie zaznaczono części tarasu, do której zgodnie z tytułem, miał się odnosić ten rysunek. W części opisowej wypowiedziano się także w kwestii dostępu do naturalnego oświetlenia odnośnie budynku sąsiedniego o czym jest mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Lakonicznie, jedynym zdaniem stwierdzono, że "projektowana rozbudowa jak i zabudowa tarasu spełnia również wymagania podane w § 57 i § 60 powyższego rozporządzenia (tj. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W części opisowej, w pkt 2.2 projektu, opisano roboty budowlane związane z zabudową tarasu (k. 13 projektu). Po przywołaniu zapisów projektu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu, w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12. W myśl § 60 ust. 1 rozporządzenia, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7:00-17:00. Z kolei w myśl ust. 2 cytowanego rozporządzenia, w mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. Zauważono przy tym, że wymagania dotyczące nasłonecznienia i dopływu światła dziennego nie dotyczą otwartego tarasu, ale mogą dotyczyć co najmniej pomieszczenia, z którego znajduje się wejście na taras (z oknami balkonowymi). Tymczasem do projektu budowlanego nie dołączono stosownej analizy nasłonecznienia i przesłaniania, ani też nie przedłożono żadnych wyczerpujących wyjaśnienie odnoszących się do prawdopodobieństwa przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobytu ludzi w sąsiednim obiekcie. W dalszej kolejności Wojewoda D., po przypomnieniu reguły wynikającej z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego dostrzegł, że z rysunków przedstawiających rzuty kolejnych kondygnacji wynika, że zabudowa bliźniacza na działkach nr 196 i 197 stanowi pod względem konstrukcyjnym jeden budynek, podzielony wspólną ścianą na dwa segmenty, z których jeden znajduje się na działce nr 196, a drugi na działce nr 197. Wspólna ściana dzieli także sporny taras, co przyznała inwestorka, wskazując, że granica działek przebiega środkiem ściany dzielącej taras (o wysokości 1,65 m), dzięki czemu, zdaniem inwestorki, połowa tej ściany należy do niej, a połowa do Barbary Kucharczyk. W istocie jednak, z uwagi na wspomnianą jednolitość konstrukcyjną budynku na działkach nr 196 i 197, ściana dzieląca taras należy do części wspólnych tego budynku. Projektowana inwestycja obejmująca m.in. zabudowę tarasu na działce nr 197, przewiduje ingerencję w część wspólną obiektu. W konsekwencji oznacza to, że na wykonanie projektowanych robót budowlanych inwestorka powinna uzyskać także zgodę właścicielki działki nr 196. Z akt sprawy nie wynika aby inwestorka taką zgodę posiadała, zaś organ I instancji nie dostrzegł tego braku, zatem zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane. Końcowo organ II instancji skonkludował, że działanie organu I instancji było wadliwe, nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego, naruszając jednocześnie przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika J. N. w sprzeciwie od decyzji Wojewody D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji. Uznając zaskarżoną decyzję za błędną skarżąca nie zgodziła się z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jej zdaniem odebranie przez stronę zawiadomienia w dniu wydania decyzji przez organ I instancji w żaden sposób nie może stanowić podstawy dla uchylenia orzeczenia. Wskazując na orzecznictwo skarżąca wyjaśniła, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Organ nie wskazał by strona czy też jej pełnomocnik, wskutek działania organu administracji nie mogli dokonać jakiejś czynności procesowej. Nadto strona nie powołała się na zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. i nie podniosła zarzutu naruszenia jej prawa do czynnego udziału w sprawie. Nie ma zatem żadnych podstaw by stwierdzić, że nie miała ona zagwarantowanego prawa z art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc się do naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. skarżąca wskazała na to, że gdyby nawet to naruszenie wystąpiło, to organ nie powinien wydawać decyzji kasatoryjnej. Także odwołując się do orzecznictwa oceniono, że co do zasady organ II instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę merytorycznie i przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Według niej nawet gdyby w spawie rzeczywiście wystąpiły naruszenia, o których mowa w uzasadnieniu decyzji to organ II instancji nie miał podstaw dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Autorka sprzeciwu wykluczyła istnienie uchybień wskazanych przez organ odwoławczy podając, że nieprawidłowe jest stanowisko jakoby na projekcie zagospodarowania terenu szerokość elewacji frontowej wynosiła 14 m - nawet jeżeli taki błąd by się pojawił, mógłby on być szybko skorygowany w trybie art. 136 k.p.a.. Organ zobowiązany był do wezwania inwestorki do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W tym samym trybie, to jest na podstawie art. 136 k.p.a. powinny być wyjaśnione wątpliwości organu dotyczące garażu i ustalenia powierzchni zabudowy. Na rysunku A07 taras jest narysowany - a ewentualne błędy czy wątpliwości organu powinny być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.. Te same uwagi należy odnieść do analizy nasłonecznienia i przesłaniania - rzekomy brak w tym zakresie także powinien być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. W sprawie nie ma podstaw do żądania od inwestorki przedstawienia takiej analizy. Nieruchomość inwestorki oraz strony tworzą jeden budynek mieszkalny, tzw. bliźniak. Wyjaśnienia w zakresie dostępu światła dziennego oraz przesłaniania zawarte zostały na stronie 9 części opisowej projektu. Jako nieprawidłowe określono stanowisko organu, jakoby inwestorka musiała w sprawie uzyskać zgodę Barbary Kucharczyk na dysponowanie częściami wspólnymi nieruchomości. Planowana rozbudowa nie będzie ingerować w części wspólne budynku, w szczególności w ścianę dzielącą taras. Jak wynika z rysunków tarasu (A05 i A07) żaden z elementów nowej zabudowy nie ingeruje w części wspólne. Jest to zresztą celowy zabieg inwestorki, która znając negatywne nastawienie sąsiadki chciała uniknąć konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Nadto wszystkie powyższe wątpliwości, o ile pojawiły się przy rozpoznawaniu odwołania, powinny być bezwzględnie wyjaśnione przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie odwołując się do stanowiska zajętego w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta W., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ramach uwag o charakterze ogólnym zaznaczyć trzeba, że sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu u.z.k.p.a. podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych; c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Zasadniczo więc uchylając decyzję i przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda D. uchylając decyzję Prezydenta W. wykazał naruszenie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Co istotne z punktu widzenia legalności kwestionowanej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy uchybienia proceduralne powiązał ściśle z materiałem dowodowym (projektem budowlanym wraz z załącznikami) przedłożonym przez inwestorkę, który legł u podstaw wydania jej pozwolenia na budowę przez organ I instancji. Co zdaje się być szczególnie istotne i stanowi kluczową przesłankę wniesionego sprzeciwu organ odwoławczy uznał za niemożliwe skorzystanie z wynikającego z art. 136 k.p.a. uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd w składzie orzekającym ocenił, że materiał dowodowy sprawy nie daje obiektywnie podstaw do uznania aby dostrzeżone mankamenty postępowania pierwszoinstancyjnego mogły być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Zasadnie bowiem Wojewoda D. wywiódł, że przed wydaniem decyzji Prezydent W. faktycznie zawiadomił strony o tzw. gotowości decyzyjnej i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Niesprzecznie jednak strona postępowania nie mogła skorzystać z przysługującego jej uprawnienia, gdyż zawiadomienie o takiej możliwości dotarło do niej w dniu wydania decyzji. Oczywiście składowi orzekającemu Sądu znane jest jednolite zasadniczo orzecznictwo wiążące skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. z koniecznością wykazania czynności jakiej strona ze względu na naruszenie jej uprawnień procesowych nie dokonała. W realiach badanej sprawy zauważyć przyjdzie, że strona kwestionująca możliwość realizacji inwestycji w jej obecnym kształcie działała w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, z kolei organ II instancji wskazał na braki i niejasności projektu budowlanego. W tych okolicznościach nie sposób zakładać, że czynny udział stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mógł już na tym etapie doprowadzić do odmiennej oceny projektu i w konsekwencji wydania decyzji odmiennej niż miało to miejsce. Strona postępowania już na etapie zapoznawania się z aktami sprawy mogła przecież dostrzec braki projektu budowlanego, pominięte zresztą przez organ I instancji. W tej sytuacji Prezydent W. musiał by ocenić ów projekt w kontekście zastrzeżeń strony, co niewątpliwie miało by wpływ na kształt decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewoda D. oceniając całokształt materiału dowodowego w ramach postępowania odwoławczego niejako samodzielnie zidentyfikował nieprawidłowości negatywnie przy tym oceniając postępowanie pierwszoinstancyjne. W tych okolicznościach trudno zaakceptować twierdzenia sprzeciwu o niezasadności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., skoro faktycznie organ nie powiadomił w terminie strony o jej uprawnieniach, zaś nieprawidłowości w projekcie budowlanym faktycznie występowały. Na marginesie w kontekście zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podkreślić trzeba, że organ II instancji nieprawidłowość tę dostrzegł i ocenił, jednak nie była to jedyna przyczyna uchylenia decyzji korzystnej dla wnioskodawcy. W dotychczasowym orzecznictwie względem prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przyjmuje się, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem jak wynika to z decyzji Wojewody D., Prezydent W. wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, gdyż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Uwagi organu II instancji dotyczyły istotnych kwestii dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego ujawnionych w projekcie budowlanym i jego załącznikach. Mimo prowadzonej przez organ I instancji oceny przedłożonych dokumentów w myśl art. 35 Prawa budowlanego ujawniono uchybienia i niespójność dokumentacji. Dla porządku przypomnieć trzeba, że w ocenie Wojewody odmiennie w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu wskazano szerokość elewacji frontowej, sprzecznie z decyzją o warunkach zabudowy wskazano powierzchnię zabudowy, istnieją niespójności w ustalaniu tej powierzchni co do ujęcia garażu, brak kompletności projektu budowlanego w kontekście stosownego rozporządzenia dotyczącego zakresu i formy projektu budowlanego, dokonano niewłaściwej oceny w świetle obowiązujących przepisów zagadnienia zapewnienia oświetlenia dziennego oraz brak jest oceny jednolitości konstrukcji w związku z oceną konieczności uzyskania przez inwestora zgody współwłaścicielki części wspólnej ściany dzielącej segmenty. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podkreślić należy, że to inwestor kreuje swój zamiar budowlany i w sporządzonym przez osobę uprawnioną projekcie przestawia go właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sam organ nie ma możliwości kreowania tego zamiaru lecz bada jego zgodność z obowiązującymi przepisami. Stąd też sam projekt budowany i jego załączniki stanowią najbardziej istotny dla organu materiał dowodowy. W sytuacji gdy opracowanie to zawiera niespójności, wady czy rozbieżności z innymi dokumentami jak chociażby decyzją o warunkach zabudowy albo też nie odnosi się do kluczowych z punktu widzenia innych przepisów zagadnień typu jednolitość konstrukcji czy dostępu do światła słonecznego trzeba owe braki oceniać w świetle art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.. Zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki: NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1273/16, WSA w Krakowie z 17 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1351/12, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Lu 12/18). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a. Gwarantuje ona dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ odwoławczy. Przepis powyższy realizuje i konkretyzuje wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a zatem w istocie na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronom umożliwiono udział. Chodzi zatem o to, aby merytoryczne postępowanie zostało przeprowadzone dwukrotnie, tzn. by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i wnikliwy przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10). Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od powyższej zasady. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tzn. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Respektowanie przez organ odwoławczy zasadniczego obowiązku, jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, nie może jednak prowadzić do sytuacji, w której organ ten będzie zastępował organ I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17). W rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom strony skarżącej zawartym w sprzeciwie, stwierdzone przez organ odwoławczy braki i rozbieżności w materiale dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania dowodowego w kwestii braków i niejasności w projekcie budowlanym. Jest to okoliczność tak istotna w sprawie, że determinuje wybór właściwego trybu postępowania, a w konsekwencji podstawę materialnoprawną i treść rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje. W zaskarżonej decyzji Wojewoda D. zasadnie zatem wykazał, że braki postępowania dowodowego są na tyle istotne (jako odnoszące się do zasadniczych kwestii, iż wykraczały poza jego uprawnienia w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a.), iż wydanie decyzji merytorycznej przez ten organ nie było możliwe. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wynika również jakie okoliczności należy wyjaśnić w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Z uwagi na brak zastrzeżeń co do zgodności z prawem oraz prawidłowości zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewody D. należało - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - sprzeciw oddalić.