II SA/Wr 397/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Andrzej Cisek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego, wszczętego w sprawie części muru I. uchyla decyzje pierwszej i drugiej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 500 zł kosztów postępowania przed sądem administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie części muru z cegły o grubości [...] cm pozostałego po rozebranym budynku gospodarczym w L. przy ul. L. [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż L. S. jest właścicielką budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który jest usytuowany ścianą podłużną z otworami okiennymi w odległości około [...]m od granicy działki. Po przeciwnej stronie budynku na sąsiedniej działce w odległości około [...]m od granicy istnieje część muru z cegły o grubości [...] cm i o wysokości do [...]m pozostała po budynku gospodarczym, który ze względu na uszkodzenia i zniszczenie właściciele nieruchomości rozebrali w latach [...]. Wnioskodawczyni w piśmie do Starosty W. informowała o postawieniu muru, który jej zdaniem powinien być rozebrany. Dostarczyła opinię techniczną, na podstawie której żąda rozbiórki muru z powodu ograniczenia dostępu światła do jej pomieszczeń mieszkalnych. W opinii kontrolujący stwierdził, że wyburzono budynek gospodarczy, ale pozostawiono ścianę, aby ograniczyć dostęp światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż sprawa dotyczy zastanego sprzed [...]r. stanu zabudowy na sąsiednich działkach. Właściciele muru nie posiadają dokumentów, na podstawie których wykonali rozbiórkę budynku gospodarczego, ale wyjaśnili, że ze względu na trwający konflikt sąsiedzki pozostawili części ściany budynku od strony granicy działki, aby uniemożliwić L. S. bezpośredni wgląd z okien jej budynku na ich podwórze. Rozbierając budynek obniżyli wysokość bocznych części muru a w części środkowej pozostawili odcinek wyższy na długości około [...]m naprzeciwko okien kuchni budynku mieszkalnego dla zachowania intymności na ich posesji. Mur znajduje się w odległości około [...]m od budynku i jest wyższy o około [...]m od dolnej krawędzi okien. Organ stwierdził zatem, iż mur nie powoduje przesłaniania naturalnego oświetlenia dla budynku, ale przesłania widok z okien budynku L. S.. Pozostała część muru jako element byłego budynku nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i nie budzi zastrzeżeń co do stanu technicznego oraz nie powoduje swym wyglądem ponad przeciętnego oszpecenia dla otoczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że część muru, której rozbiórki żąda wnioskodawczyni, jest elementem budowli pozostawionym przez właścicieli na swojej działce, którą można traktować jako przegroda bądź ogrodzenie wewnętrzne. Budowa takiego obiektu do wysokości 2,20 m nie wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Uwzględniając powyższe uznano postępowanie za bezprzedmiotowe i dlatego umorzono je. Odwołanie od tej decyzji wniosła L. S. wskazując, iż kwestionowana decyzja została podjęta bez podstawy prawnej. Przed oknami jej domu zaledwie [...] cm od granicy, w odległości [...] cm pozostawiono mur z niedokończonej rozbiórki o długości [...] cm i wysokości [...] cm. Mur ten przysłania dopływ światła do wnętrza domu, szczególnie w okresie tzw. krótkiego dnia. Zimą jego wysokość wzrasta o warstwę śniegu, co zmusza ją do wcześniejszego włączania oświetlenia elektrycznego. Nadto mur zacienieniem zatrzymuje wilgoć w gruncie, co wpływa na fundamenty domu odwołującej się, który jest wpisany do wykazu dóbr kultury Gminy W.. L. S. nie zgodziła się ponadto z twierdzeniami organu, że mur nie powoduje swym wyglądem ponad przeciętnego oszpecenia dla otoczenia i, że można traktować go jak ogrodzenie wewnętrzne oraz, że umożliwia on sąsiadom zachowanie intymności a uniemożliwia wgląd do ich budynku. Zdaniem strony sporny mur przypomina mur więzienny a ogrodzenie wewnętrzne nie może być usytuowane w odległości [...] cm od granicy i zasłaniać okna. We wnioskach L. S. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kluczową do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje kwestia czy przedmiotowy mur, który pozostał po rozbiórce budynku gospodarczego, stanowi obiekt bądź urządzenie budowlane w świetle przepisów Prawa budowlanego. W ocenie organu drugiej instancji postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Sporny mur nie stanowi bowiem w świetle przepisów Prawa budowlanego obiektu budowlanego ani też urządzenia. Nie są również prowadzone żadne roboty budowlane z nim związane, a jego stan techniczny nie uzasadnia prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do wniesionego odwołania stwierdzono, iż z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu rozbiórki obiektu gospodarczego, po której pozostał sporny kawałek muru, nie można czynić zarzutu właścicielom posesji, na której się on znajduje, o niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę tego obiektu. Nadto podkreślono, iż cytowany przez stronę przepis art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje obowiązku uzyskania pozwolenia na zbiórkę obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Skoro mur nie znajduje się w złym stanie technicznym, nie jest uzasadnione podjęcie postępowania na podstawie przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane, regulujący kwestię utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. W konsekwencji uznano, iż w sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z procedurą administracyjną organ umarza postępowanie, które z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe – art. 105 k.p.a. Skargę na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła L. S.. Zdaniem skarżącej nastąpiła niezgodność decyzji z istotą rzeczy, o którą występowała. Decyzja zmienia fakty i narusza prawo. Strona nie zgodziła się również z twierdzeniem organu odwoławczego, iż sporny mur nie jest obiektem budowlanym ani urządzeniem. Rozbiórka obiektów budowlanych reguluje art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego z wyraźnym określeniem obowiązku właściciela jak i organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego błędnie interpretują zarówno przepisy prawa jak i fakty. A przedstawiają się one następującą: 1. budynek gospodarczy był, 2. dokonano rozbiórki, 3. pozostawiono część ścian tegoż budynku znajdującą się na wprost okien skarżącej. Mają one [...] cm wysokości, [...] cm długości, oddalone zaledwie [...] cm od wspólnej granicy i [...] cm od ściany domu. Zdaniem skarżącej powoduje to: zacienienie pomieszczeń mieszkalnych, szczególnie zimą, gdy śnieg podwyższa mur, zawilgocenie fundamentów jej domu oraz oszpecenie jej domu, który wpisany jest do wykazu dóbr kultury Gminy W.. Z tych powodów wystąpiła o dokończenie rozbiórki pozostałych resztek budynku gospodarczego, na potwierdzenie czego posiada opinię techniczną z dnia [...]r., sporządzoną przez osobę z uprawnieniami budowanymi. Traktowanie resztek nie rozebranej budowli jako "przegrody" bądź "ogrodzenia wewnętrznego" z takim usytuowaniem, jest zdaniem skarżącej, wbrew obowiązującemu prawu, ponieważ praktycznie zamurowuje jej okna. W konkluzji L. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a." – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych (k. 2), [...]r. L. S. zwróciła się do PINB w W. z żądaniem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (szamba – przedmiot odrębnej sprawy) i muru (p. 3 pisma), wskazując, iż ogranicza on dopływ światła do pomieszczeń mieszkalnych jej domu. Strona wskazała, iż mur jest niedokończoną samowolną rozbiórką dawnego budynku gospodarczego. Jako załącznik do pisma przedstawiła opis techniczny, sporządzony przez A. J. z [...]r. (w aktach administracyjnych). Jak dalej wskazują akta (k. 6), organ wszczął kontrolowane postępowanie w dniu [...]r. Jednakże, zdaniem sądu (mimo tak długiego okresu) umorzenie postępowania administracyjnego (prowadzonego w sprawie muru – bez określenia w jakim zakresie i na podstawie jakich przepisów ustawy prawo budowlane, postępowanie to było prowadzone) nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Umarzając postępowanie organy uznały, że "w sprawie muru" nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane. Na obecnym etapie sprawy, w świetle dotychczas zgromadzonego materiału, taka konkluzja, zdaniem sądu, jest nieuprawniona. Wskazać bowiem wypada na odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane. I tak kolejno art. 61 ustawy, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5. Z tego z kolei artykułu wynika, iż obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Następnie wskazać trzeba, iż w art. 66 ust.1 ustawodawca postanowił, że organy nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Dalej wedle art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jeśli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Rozważenia zatem wymaga czy sporny obiekt nie powoduje konieczności interwencji organów nadzoru budowlanego z punktu widzenia zaistnienia którejś z okoliczności w nich wskazanych. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organów, zaprezentowanym w sprawie, iż sporny mur nie stanowi obiektu budowlanego, a co za tym idzie nie stosuje się do niego całkowicie przytoczonych przepisów Prawa budowlanego. Nie może bowiem zniknąć z pola widzenia organów niesporna okoliczność, iż to co obecnie jest tylko murem, w przeszłości było budynkiem gospodarczym i jedynie w wyniku działań właścicieli (polegających na rozebraniu większości elementów nieużytkowanego obiektu budowlanego) pozostałość na posesji stanowi jedna ściana obiektu, nazywana murem. Gdyby podzielić rozumowanie organów, to każdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mógłby omijać przepisy prawa budowlanego poprzez np. dokonywanie rozbiórek etapami, uniemożliwiając tym samym ingerencję organów nadzoru budowlanego w legalność podjętych działań (art. 31 Prawa budowlanego). Reasumując, w tej konkretnej sprawie rzeczą organów będzie analiza stanu faktycznego z uwzględnieniem okoliczności, iż mamy w sprawie do czynienia z pozostałością obiektu budowlanego, który w przeszłości został rozebrany w znacznej części. Jeśli chodzi o danie wiary ekspertyzie złożonej przez inwestorów, a odmowa wiarogodności opinii technicznej przedłożonej przez skarżącą, to – zdaniem Sądu – uzasadnienie takiego stanowiska jest powierzchowne. Także odnośnie do konkluzji organu, iż opinia ta jest niewystarczająca, ze wskazanych względów sąd tej tezy również nie ma możliwości zweryfikować. Szczególnie istotna (jak się wydaje) może się okazać ta opinia w zakresie wpływu pozostałości budynku gospodarczego na zacienienie pomieszczeń skarżącej. Organ nie dokonał rozwinięcia wniosku o nieprzesłanianiu przez "mur" światła w oknach skarżącej. Okoliczność prawidłowej oceny wiarogodności opinii K. G. jest tym bardziej istotna, iż sądowi z urzędu wiadomym jest, że decyzje wydane w sprawie jego odpowiedzialności zawodowej zostały nieprawomocnie (na dzień rozprawy) wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy natomiast wskazać, iż będąc zawiadomionym o nieprawidłowościach w zakresie korzystania z obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego może podejmować praktycznie wszelkie kroki, jakie uzna za stosowne, aby odwrócić ten niepożądany stan rzeczy. Reasumując, dotąd powiedziane sprawia, iż kwestionowane decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozważenie w jakim zakresie z punktu widzenia prawa materialnego prowadzone jest postępowanie administracyjne, po czym organy po zgromadzeniu niezbędnych dowodów dokonają ich szczegółowej analizy i wydadzą rozstrzygnięcie.