II SA/Wr 397/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód podziemnych do celów bytowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu (...) lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. Ś.(dalej zwany jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w L. Ś.) na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej, Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwu P. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 46,00 zł za pobór wód podziemnych do celów bytowych DW "L." w m. S.. Podano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.poz.2502), a zatem jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,90 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,000250 m3/s. Jednocześnie wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych. Pismem z dnia 15 marca 2018 r. Nadleśnictwo P. złożyło reklamację, w której poinformowało, że nieruchomość DW "L." nie jest w zarządzie Nadleśnictwa P., gdyż nieruchomość przekazana została porozumieniem z dnia 7 lipca 2016 r. Nadleśnictwu Ś. w S.P.. Decyzją z dnia (...) marca 2018 r. ((...)), podjętą na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego (Dz.U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał reklamacji i w sentencji decyzji określiło Nadleśnictwu P. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokość 46,00 zł za pobór wód podziemnych do celów bytowych DW "L." w m. S.. W uzasadnieniu wskazano, że nie uznanie reklamacji wynika z tego, że istotą opłaty stałej jest maksymalna ilość wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (art. 271 ust. 2 Prawa wodnego) przez podmiot niezależnie od faktu nie pobierania wody, a samo pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (art. 393 pkt 4. Prawa wodnego oraz Pouczenie do Pozwolenia wodnoprawnego). Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 411 Prawa wodnego. Dalej podano, że Nadleśnictwo P. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r. wydanego przez Starostę J. na pobór wód podziemnych w ilości 0,9m³/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Tym samym zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. Ś. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 46,00 zł za pobór wody podziemnych dla celów bytowych DW "L." w m. S.. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a zatem jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,9 m³/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00025 m3/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako błędnej. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 298 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa wodnego za usługę wodną rozumie się m.in. pobór wód podziemnych i powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z art. 298 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić: 1) podmioty korzystające z usług wodnych; 2) osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące: a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych, c) użytkownikami wieczystymi gruntów, d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Nadleśnictwo P. nie należy do żadnej z kategorii tych podmiotów, gdyż – jak zostało to podkreślone w reklamacji - w dniu 7 lipca 2016 r. nieruchomość, której dotyczy decyzja została przekazana w zarząd Nadleśnictwa Ś. z siedzibą w K.. Nadleśnictwo Ś. przejęło od skarżącego także dokumentację wodnoprawną. Skarżący wykazał również, że Skarb Państwa, reprezentowany przez nadleśniczego Nadleśnictwa Ś. sprzedał przedmiotową nieruchomość w dniu 8 lipca 2018 r. osobie trzeciej. Tym samym Nadleśnictwo P. w 2018 r. nie korzysta z usług wodnych dotyczących D.W. L. w S. G. koło K.. Nie jest też w stanie prawnym aktualnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, żadnym z podmiotów określonych w art. 289 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 298 pkt 1 i 2 Prawa wodnego - wskazał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co znaczy, że podmiot legitymujący się obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Stąd okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Natomiast fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych do celów bytowych Domu Wczasowego L. w miejscowości S., Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie zaistniały podstawy do jej uchylenia. Przede wszystkim, organ nie wyjaśnił należycie (art. 7, 77 § 1,art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), w okolicznościach kontrolowanej sprawy, czy właściwie został określony podmiot, na którego należało nałożyć stosowną opłatę stałą (art. 298 pr.wod.). A ponadto, jeśliby nawet okazało się, że podstawy do naliczenia opłaty istniały, to organ wadliwie określił jej wysokość, na skutek przyjęcia nieprawidłowego wskaźnika maksymalnej ilości pobranej wody podziemnej, wyrażonej w m³/s, jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, tj. wskaźnika godzinowego zamiast rocznego (art. 271 ust. 2 pr.wod.). Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie za pobór wody podziemnej w formie informacji rocznej, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości pobranej wody, wyrażonej w m³/s. Informację roczną przekazują podmiotom obowiązanym do jej ponoszenia za usługi wodne. Podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeśli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 pw.), w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 2 pw.). W razie uznania reklamacji – Wody Polskie przekazują podmiotowi nową informację (art.273 ust. 5). W przypadku nieuznania reklamacji – właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6). W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sytuacji nieuznania reklamacji dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu opłaty. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem ogólnej procedury administracyjnej zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego ( w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 82, art. 107) w związku z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, w myśl którego do postępowania przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ naruszył wymienione wyżej przepisy k.p.a, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy a ponadto nie poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. , mówiący o sporządzeniu poprawnego uzasadnienia zawierającego uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ skupił się jedynie na decyzji z dnia 26 listopada 2015 r. i wynikającej z niej treści, natomiast pominął szczegółowe rozważenie i ustosunkowanie się do ewentualnego następstwa prawnego Nadleśnictwa P. odnośnie pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia wnikliwego uzasadnienia stanowiska organu ma zasadnicze znaczenie dla obrony praw podmiotu, na który dany obowiązek jest nakładany. Natomiast zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia. Organ lakonicznie tylko uzasadnił przesłanki, jakimi kierował się nakładając na Nadleśnictwo P. obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, pomimo konsekwentnych twierdzeń w reklamacji a następnie w skardze, że władającym nieruchomością zabudowaną DW i korzystającym z pozwolenia wodnoprawnego jest inne Nadleśnictwo a obecnie podmiot prywatny. Na tę okoliczność załączone zostały stosowne dokumenty, w tym integralnie związane z zabudowaną nieruchomością stosowne decyzje /pozwolenia administracyjne/. Jednakże organ nie odniósł się konkretnie do twierdzeń Nadleśnictwa P. i przedłożonych przez nią dowodów, nie tylko na okoliczność przekazania nieruchomości zabudowanej DW L. ale również związanych z nią pozwoleń wodnoprawnych oraz nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał tych konkretnych dokumentów jako dowodów w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki art. 411 Prawa wodnego. W ocenie Sądu stwierdzenie to nie zostało w ogóle uzasadnione przez organ i nie nawiązuje do dowodów załączonych przez stronę do reklamacji. Z załączonego w sprawie porozumienia przekazania mienia z dnia 7 lipca 2016 r. zawartym pomiędzy Skarbem Państwa – Lasami Państwowymi Nadleśnictwem P. a Skarbem Państwa – Lasami Państwowymi Nadleśnictwem Ś. i załączonego do protokołu wykazu przekazanych dokumentów ( w tym pozwoleń wodnoprawnych), wynika, że do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następcy prawnego zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, stosuje się przepis art. 134 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne a nie przepis art. 411 obecnego Praw wodnego. W chwili zawarcia powyższego porozumienia obowiązywało bowiem Prawo wodne z 2001 r. Dodatkowo skarżący podnosił, że od 8 lipca 2016 r. właścicielem nieruchomości jest podmiot prywatny ( akt notarialny Rep. A nr (...) z dnia (...).07.2016 r.). Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjaśnić też trzeba, że następstwo prawne polega na wstąpieniu w miejsce drugiej osoby w sferę jej stosunków prawnych, przy czym może obejmować ogół praw i obowiązków (sukcesja uniwersalna) lub jedynie ich części (sukcesja syngularna). W przypadku obu rodzajów sukcesji następca prawny zakładu wstępował ex lege w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Oznaczało to, że art. 134 ust. 1 poprzedniego pr.wod. miał zastosowanie zarówno wtedy, gdy przejście zakładu następowało na skutek dziedziczenia, łączenia się osób prawnych czy przekształcenia spółek kapitałowych, jak i wówczas, gdy strony zawarły stosowną umowę, w szczególności sprzedaży, najmu, dzierżawy, czy użyczenia mającą za przedmiot zakład. W przypadku przejęcia mienia pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa – Lasami Państwowymi należy sięgnąć do przepisów ustrojowych tych jednostek. Powyższe oznacza, że organ administracyjny nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na obecnym etapie nie sposób wykluczyć, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty będzie inny podmiot niż Nadleśnictwo P.. Dodatkowo organ zastosował błędna wykładnię art. 271 ust. 2 pr.wod. Cytowany przepis mówi o maksymalnej ilości wody wyrażonej w m³/s, jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie precyzując w szczególności, czy chodzi o maksymalny pobór godzinowy, czy też roczny. Tymczasem w wymienionym w badanej sprawie pozwoleniu wodnoprawnym określone zostały oba wskaźniki. W związku z tym w ocenie Sądu, na tle przepisu art. 271 ust. 2 pr.wod. zaktualiozwały się przesłanki zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., który to przepis w sytuacji, gdy - tak jak w konkretnej sprawie – przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nakazuje rozstrzygnąć na korzyść strony. W tej sprawie nie występuje żadna z przesłanek negatywnych wskazanych w przepisie art. 7a k.p.a. W konsekwencji, nawet jeśliby okazało się ostatecznie – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami Sądu – że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty skarżącemu, to do obliczenia jej wysokości organ powinien przyjąć wskaźnik bardziej korzystny dla strony, skutkujący niższą opłatą stałą. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ zastosował wskaźnik mniej korzystny – godzinowy – czym naruszył przepis art. 271 ust. 2 pr.wod. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, określone w pkt II sentencji wyroku, oparte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.