II SA/Wr 397/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krotoszyce z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/14/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Mikułowa-Czarna w Gminie Krotoszyce I. stwierdza nieważność § 20 pkt 3 i § 21 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Krotoszyce na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Krotoszyce z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/14/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Mikułowa - Czarna w Gminie Krotoszyce. Wskazując na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 20 pkt 3 i § 21 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący żądania skargi oparł na zarzutach podjęcia kwestionowanych zapisów uchwały z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), polegającym na braku odzwierciedlenia na załączniku graficznym do uchwały (będącego załącznikiem nr 1 do uchwały) ustaleń jej tekstu w zakresie terenu gminnej drogi publicznej oznaczonej symbolem 1.KD-L. Uzasadniając żądania i zarzuty skargi Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że przedmiotowa chwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 31 grudnia 2018 r., zaś dokumentacja planistyczna do uchwały w dniu 31 stycznia 2019 r.. Wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Dolnośląski wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. Po odwołaniu się do treści art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podał, iż przeprowadzona przez niego ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy Krotoszyce, uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W ramach szczegółowych rozważań skarżący wskazał, że w § 20 pkt 3 uchwały postanowiono: "Obszar planu obejmuje następujące elementy systemu komunikacji: 3) gminna droga publiczna oznaczona symbolem 1.KD-L.". Z kolei w § 21 pkt 3 uchwały postanowiono: "Ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy dróg publicznych KD: 3) drogi publicznej 1.KD-L: zgodne z parametrami technicznymi odpowiadającymi klasie "lokalna" dla przebiegu". Analiza załącznika graficznego do uchwały, stanowiącego jej załącznik nr 1, prowadzi do stwierdzenia, że ustalenia tekstu uchwały, w zakresie terenu 1.KD-L, nie zostały odzwierciedlone na załączniku graficznym do uchwały, który w żadnym miejscu nie wyznacza gminnej drogi publicznej, oznaczonej symbolem 1.KD-L, wraz z jej parametrami istniejącymi bądź planowanymi. Zdaniem strony skarżącej ustalenia zawarte w tekście uchwały, w szczególności dotyczące wiążącego przeznaczenia terenów, przez to wpływające na sposób kształtowania prawa własności nieruchomości, oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny mieć pełne odzwierciedlenie na rysunku planu, stanowiącym integralną część tego aktu prawnego. Ustalenia te, mocą art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ustalenia obligatoryjne i fundamentalne w każdym planie miejscowym. Według art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Również § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W ocenie organu nadzoru realizacja procedury planistycznej, bez uwzględnienia na rysunku planu ustaleń zawartych w tekście planu bądź bez odzwierciedlenia w tekście planu ustaleń wynikających z załącznika graficznego, narusza prawo w sposób istotny. Analiza regulacji art. 20 ust. 1 ustawy pozwala stwierdzić, że załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały i odzwierciedla w sposób graficzny tekstowe ustalenia planu. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały lub pomijać ustaleń zawartych w tekście. Skoro w tekście uchwały wyraźnie określono przeznaczenie konkretnych terenów, zdaniem organu nadzoru, wszystkie te tereny (wraz z ich przeznaczeniem, liniami rozgraniczającymi lub parametrami, w przypadku ich wyznaczenia w tekście planu) powinny znaleźć odzwierciedlenie na rysunku planu. Analogicznie ustalenia rysunku planu w zakresie wyznaczenia terenów o określonym przeznaczeniu powinny być zbieżne z tożsamymi ustalaniami odnoszącymi się do tych terenów w części tekstowej planu. W przekonaniu organu nadzoru, biorąc pod uwagę brzmienie ustaleń tekstowych uchwały i mających stanowić ich odzwierciedlenie ustaleń jej załącznika graficznego, nie może być uznane za ewentualną oczywistą omyłkę pisarską pominięcie w treści załącznika graficznego do uchwały terenu o określonym przeznaczeniu (i jego ewentualnych parametrów) w sytuacji, gdy taki teren wyznacza się w tekście planu w obszarze objętym planem miejscowym. Wbrew twierdzeniem strony przeciwnej, nie można uznać, że taka rozbieżność między tekstem a rysunkiem planu nie ma żadnego wpływu na treść i stosowanie postanowień planu miejscowego. W dalszej części skargi wskazano, że wyznaczenie w planie miejscowym określonego terenu i związane z tym ustalenie jego przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania tego terenu jest fundamentalnym ustaleniem planu, wpływającym na kształt i zakres praw i obowiązków podmiotów mających tytuł prawny do tego terenu. Sprzeczność ustaleń tekstowych planu z jego załącznikiem graficznym prowadzi do sytuacji, w której przeznaczenie terenu (i wiążące się z nim zasady zagospodarowania terenu) nie może być jednoznacznie ustalone. To z kolei prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie jest w stanie precyzyjnie ustalić jakie przysługują mu, w związku z uchwalonym planem, prawa i obowiązki związane z zagospodarowaniem tego terenu. Organ nadzoru ocenił, że wykazana sprzeczność pomiędzy tekstem uchwały a jej częścią graficzną stanowi istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym odnoszącym się do czytelności zapisów planu miejscowego w kontekście zagrożeń dla standardów demokratycznego państwa poprzez możliwość powielania wątpliwości interpretacyjnych na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Nadto strona skarżąca podniosła, że rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Innymi słowy, rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Zaznaczono przy tym, że ustalenie przeznaczenia terenu wyłącznie w części graficznej planu miejscowego oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu normatywnego, co także poparto wskazanymi w piśmie procesowym wyrokami sądów administracyjnych. Końcowo Wojewoda Dolnośląski uznał, że w przypadku terenu 1.KD-L i przewidzianych dla niego ustaleń brak jest możliwości powiązania ustaleń tekstu planu z jego rysunkiem, co jego zdaniem uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krotoszyce wniosła o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Według organu wskazane przez organ nadzoru ,,nieścisłości" mają charakter oczywistych omyłek, które nie stoją na przeszkodzie prawidłowemu, tj. zgodnemu z obowiązującym prawem rozumieniu i stosowaniu przepisów przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. W przypadku każdej z nieścisłości oczywista i prawidłowa wykładnia postanowień planu miejscowego pozwala na usunięcie wątpliwości i ustalenie ich treści zgodnie z właściwym zamiarem gminy, która go przygotowała i uchwaliła. Są to postanowienia, których prawidłową, merytoryczną treść można jednoznacznie ustalić. Treść ta pozostaje w zgodzie z przepisami prawa i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nieścisłości te nie stanowią istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego ani istotnych naruszeń trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Rady Gminy Krotoszyce jest oczywiste, że nie wiążą się one z procedurą sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Nie sposób wskazać przepisu, który nieścisłości te naruszałyby w sposób istotny. Należy zauważyć, że ustawodawca ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności planu miejscowego wprowadzając przesłankę naruszeń istotnych oraz, poza kwestiami proceduralnymi, wiążąc skutek nieważności z naruszeniem norm fundamentalnych, mających charakter zasad. Nie każde naruszenie prawa powoduje, zatem nieważność planu, nawet w części. Wskazane nieścisłości nie prowadzą do sprzeczności z prawem, a bez żadnej wątpliwości nie godzą w żadną normę o randze zasady sporządzania planu miejscowego. Zaprezentowane stanowisko poparto poglądami doktryny i orzecznictwa dotyczącymi istotności naruszeń przepisów w ich wpływu na możliwość stosowania planu w zgodzie z ustawą nie stanowią naruszeń istotnych. Według gminnego prawodawcy wymienienie w § 20 ust. 3 i § 21 ust. 3 uchwały drogi oznaczonej 1.KD-L stanowi omyłkę niemającą wpływu na treść i stosowanie planu. Brak wyznaczenia drogi o tym symbolu w części graficznej jest równoznaczne z faktem, że postanowienie dotyczące drogi 1.KD-L jest bezprzedmiotowe, a plan przewiduje drogi zgodnie z innymi oznaczeniami przyjętymi równocześnie w części opisowej i graficznej uchwały. Wskazane postanowienie nie wprowadza żadnej treści do planu. Droga o takim oznaczeniu nie istnieje. W efekcie nie można ocenić postanowienia pozbawionego treści planistycznej, jako niezgodnego z prawem. Odwołując się do poczynionych wyjaśnień Rada Gminy Krotoszyce podniosła, iż nie można uznać, że naruszono w sposób istotny wymóg stosowania oznaczeń i nazewnictwa pozwalających na jednoznaczne powiązanie tekstu i rysunku planu miejscowego. Wskazane nieścisłości nie stoją na przeszkodzie ustaleniu prawidłowej treści planu i nie powodują niejasności skutkujących np. trudnościami w uzyskaniu pozwolenia na budowę czy stosowania innych przepisów powiązanych z obowiązującym planem miejscowym. Oznaczenia dla dróg rzeczywiście zlokalizowanych w planie miejscowych przewidzianych są zgodne ze stosowanym tu rozporządzeniem. Nie można znaleźć innej normy, która miałaby charakter zasady sporządzania planu miejscowego i która została tu w sposób istotny naruszona. Końcowo podkreślono, że skutek nieważność z zasady odnosi się jedynie do części uchwały, z którą wiąże się istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub trybu jego sporządzania. Na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 t.j.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny lub uchwała są zgodne z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kolejno należy podkreślić, że zgodnie z art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd badając wedle tych zasad legalność uchwałę Rady Gminy Krotoszyce z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/14/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Mikułowa - Czarna w Gminie Krotoszyce doszedł do przekonania, że kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie wymaga eliminacji z obrotu prawnego, stosownie do treści przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest "uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej). Ze wskazanych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Inaczej mówiąc, część graficzna planu nie może zawierać ustaleń, które nie odpowiadają zawartości tekstu planu. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest zaś załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Za w pełni zasadny należy nadto uznać podnoszony w orzecznictwie sądowym obowiązek orzekania w postępowaniu administracyjnym jednocześnie na podstawie tekstu i rysunku planu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 149-158). Przyjmując zatem, że część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, to postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Tym samym oczywistym jest, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Z tego też względu nie sposób zaakceptować rozwiązań przyjętych w rozpoznawanej sprawie, w których zapis części tekstowej nie znajduje potwierdzenia w części graficznej. Uchybienie to należy w istocie pojmować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Przedmiotowa uchwała obarczona jest wadą prawną polegającą na niezgodności części tekstowej planu z częścią graficzną. W zapisach rozdziału 10 uchwały zawierającym regulacje dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zamieszczono § 20 pkt 3, którym postanowiono, że: ,,Obszar planu obejmuje następujące elementy systemu komunikacji: 3) gminna droga publiczna oznaczona symbolem 1.KD-L.". W innym zapisie tego samego rozdziału, a mianowicie w § 21 pkt 3 przyjęto, że: "Ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy dróg publicznych KD: 3) drogi publicznej 1.KD-L: zgodne z parametrami technicznymi odpowiadającymi klasie "lokalna" dla przebiegu". Zauważyć jednak należy, na co słusznie zwracał uwagę Wojewoda Dolnośląski, że na rysunku planu nie ujęto drogi publicznej opisanej wyżej wskazanym symbolem. Taki stan rzeczy rodzi oczywistą sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu miejscowego. Nie zasługują na akceptację, zdaniem Sądu w składzie orzekającym twierdzenia zamieszczone w odpowiedzi na skargę jakoby zaistniałe ,,nieścisłości" były wyłącznie oczywistą omyłką i jako takie nie stanowiły istotnych naruszenia zasad ani trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Krotoszyce twierdzi wręcz, że nie sposób wskazać przepisu, który nieścisłości te naruszały by w sposób istotny. Jest wręcz przeciwnie nie może być mowy li tylko o ,,nieścisłości" czy oczywistej omyłce, skoro część tekstowa i graficzna planu nie dają się w żaden sposób pogodzić, gdyż zapisy w tych dwóch elementach jednego przecież planu są ewidentnie sprzecznie. Brak uwzględnienia na rysunku planu drogi kompleksowo opisanej w części tekstowej nie może być bowiem poczytany jako nieistotna rozbieżność, skoro sama Rada Gminy Krotoszyce podaje w piśmie procesowym, że ,,Droga o takim oznaczeniu nie istnieje". Względem możliwości wskazania przepisów prawa, które w sposób istotny zapisami kwestionowanych elementów uchwały zostały naruszone przyjdzie wyjaśnić, że będą to właśnie te przepisy, które zostały wskazane przez stronę skarżącą. Nie można zgodzić się też z poglądem prezentowanym w odpowiedzi na skargę, że zapisy planu nie stoją na przeszkodzie ustaleniu prawidłowej treści planu i nie powodują np. trudności w uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skoro część tekstowa planu zawiera zapisy, które nie zostały odzwierciedlone w załączniku graficznym do uchwały to zasadniczo brak jest jakiejkolwiek pewności co do treści samej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych na wstępie fragmentów uchwały, o czym na podstawie przywołanego art. 147 p.p.s.a. orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (pkt 2 sentencji) znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).