II SA/Wr 399/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i J. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego wybudowanego bez stosownego zgłoszenia na działce nr [...] w S. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzec skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania. Decyzją nr [...]z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na podstawie art. 48 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał skarżącym rozbiórkę domku letniskowego wybudowanego bez stosownego zgłoszenia na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił treść pisma dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. stanowiącego wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 oraz art. 50 prawa budowlanego w związku z wybudowaniem przez skarżących domku bez pozwolenia na budowę, a przy tym na działce rolnej, a ponadto pisma inwestorów, w którym przyznali ustawienie na działce w 1996r. kontenera, nie związanego trwale z gruntem oraz kolejnego w którym oświadczyli, że na podstawie pisma z Urzędu Gminy z dnia [...] wyrażającego zgodę na przekwalifikowanie działki z rolnej na budowlaną, w oczekiwaniu na wykonanie tych zmian postawili domek letniskowy. W ocenie organu domek podlegał obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pk 5a prawa budowlanego, a wobec braku zgłoszenia należało zastosować art. 48 tej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podali, że obiekt został postawiony jesienią 1996r., jako tymczasowy, w oczekiwaniu na zmianę planu miejscowego, która nastąpiła zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]. Do odwołania dołączyli oświadczenia pisemne świadków uczestniczących jesienią 1996r. w ustawianiu kontenera oraz odpis uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego m. in. dla działki nr [...] o powierzchni [...] jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności – jednorodzinną lub letniskową, z zaznaczeniem, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia i oceny organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przy wydawaniu tej decyzji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 49 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi przyznali, że nabyli działkę rolną, jednak z zamiarem wybudowania na niej domu jednorodzinnego po uzyskaniu zmiany przeznaczenia terenu, a do tego czasu ustawili na niej w 1996r. kontener pełniący rolę domku letniskowego – altany. Obiekt został umiejscowiony przed dniem [...]. Wcześniej upewniali się w Urzędzie Gminy, że inwestycja ta nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Po upływie roku zostali powiadomieni o przystąpieniu do zmiany przeznaczenia działki, które nastąpiło uchwałą z dnia [...]. W tym stanie rzeczy decyzja zapadła z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację a ponadto wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto w dniu [...] i nie zostało wykazane, aby do tej daty minął pięcioletni okres od zrealizowania inwestycji. W toku postępowania zmarł skarżący J.Z., co nakazywało prowadzenie dalszego postępowania z udziałem skarżącej, należącej do kręgu spadkobierców ustawowych po tym skarżącym i od początku biorącej udział w postępowaniu w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W celu uporządkowania problematyki materialnoprawnej nin. sprawy wymaga na wstępie wskazania, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy – Prawo budowlane nie obowiązywał jeszcze w domniemanej dacie budowy obiektu kontenerowego (art. 3 pkt 5 prawa budowlanego), bowiem został wprowadzony dopiero z dniem 24.12.1997r. ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 111, poz. 726), zaś treść tego przepisu wskazuje na brak podstaw w ogóle do jego zastosowania w odniesieniu do tego obiektu w ustalonym stanie faktycznym. Oznaczało to, że wykonanie tego obiektu wymagało pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie posiadali tego pozwolenia, co w pełni uprawniało organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Jednakże jak trafnie podkreślono w skardze przepis art. 49 tejże ustawy wyraźnie stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści decyzji, organy w ogóle nie rozważały sprawy z punktu widzenia tego przepisu, to jest nie dokonały w tym zakresie precyzyjnych ustaleń, bowiem nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, a ponadto nie zawarły w decyzjach uzasadnienia prawnego omawiającego ustawowe przesłanki ewentualnego wyłączenia stosowania tego przepisu. Jak wynika wprost z art. 49 prawa budowlanego, ustawodawca nie określił w nim zdarzenia lub daty końcowej dla biegu terminu pięcioletniego, gdyż podał jedynie początkowe w postaci zakończenia budowy, a ponadto nie doprecyzował sposobu lub zakresu naruszeń przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, usuwających przeszkodę dla orzeczenia nakazu rozbiórki pomimo upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy. Wyłączenie ustanowionego w tym przepisie zakazu wymaga zatem każdorazowo poczynienia w toku postępowania wyjaśniającego szeregu ustaleń faktycznych oraz dokonania ich pogłębionej oceny prawnej połączonej z wykładnią tego przepisu. Nie przeprowadzenie takiego postępowania w niniejszej sprawie stanowiło naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obecnym stanie sprawy przedwczesne byłyby oceny, że organ naruszył art. 49 prawa budowlanego. W celu prawidłowego jego zastosowania należało przede wszystkim ustalić, w jakiej dacie weszła w życie uchwała dokonująca zmiany przeznaczenia działki. Znaczenie zwrotu "nie można nakazać rozbiórki" może być co najmniej dwojakie, gdyż zakaz ten można odnosić do tego z organów który jako pierwszy w toku instancji zamierza orzec nakaz rozbiórki, bądź też, przy uwzględnieniu treści zasady dwuinstancyjności można twierdzić, że decydujące będzie trwanie okresu 5-letniego w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy. Nie było natomiast podstawy do przyjęcia za trafne sugerowanego przez organ w odpowiedzi na skargę stanu przerwania biegu tego okresu w dacie wszczęcia postępowania, skoro ustawa nie wiąże takiego skutku procesowego z tym zdarzeniem. Wobec istniejących wątpliwości na tle niejasnego przepisu o charakterze wyjątkowym, bardziej uzasadniona jest wykładnia wiążąca termin końcowy biegu wskazanego okresu z datą orzekania przez organ odwoławczy, niezależnie od tego, czy ten organ po raz pierwszy w toku instancji zamierza orzec nakaz rozbiórki, czy też orzeka jedynie o utrzymaniu w mocy orzeczonego już nakazu. Na tle stanu faktycznego nin. sprawy będzie ponadto wymagało ustalenia w oparciu o zeznania świadków i stron, w nawiązaniu do treści pisma skarżących z dnia [...]zawierającego datę [...], w której nastąpiło zdarzenie mogące dopiero wzbudzić w nich zamiar wybudowania obiektu, konkretnej daty lub chociażby daty przybliżonej powstania tego obiektu na ich działce. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.