II SA/Wr 399/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skarg T.D., Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. oraz L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów wsi N.W.Z. i części wsi W. oddala skargi. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołań L.N., T.D., J.Ł., Nadleśnictwa Z. i Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów wsi N.W.Z. o powierzchni 1019,4970 ha i części wsi W. o powierzchni 185,0230 ha, Gmina Z. o ogólnym obszarze scalenia 1204,5200 ha, orzekło w/w decyzję organu I instancji utrzymać z mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Starosta Z. postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 i art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) oraz art. 61 § 1 i 4 k.p.a. wszczął postępowanie scaleniowe obejmujące grunty położone na obszarze całego obrębu ewidencyjnego N.W.Z., Gmina Z. o pow. 1014,8898 ha oraz części obrębu W. Gminy Z. oznaczone geodezyjnie numerami: 112/1, 155, 128, 129, 130, 131, 157, 142, 110, 111/1, 112/2, 113/4, 156, 160/4 - o łącznej powierzchni 187,17 ha. W postanowieniu tym ustalił przewidywany termin zakończenia postępowania scaleniowego na dzień 30 kwietnia 2011 r.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że z wnioskiem o przeprowadzenie scalenia wystąpili właściciele N.W.Z.. Wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego spełniał wymóg z art. 3 ust. 2 w/w ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Do omawianego postanowienia dołączono listę uczestników scalenia wsi N.W.Z. oraz wsi W.. Powyższe postanowienie zostało odczytane na zebraniu ogólnym uczestników scalenia gruntów w dniu 14 października 2009 r. i wywieszone na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w Z., w Urzędzie Gminy Z. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi N.W.Z. i we wsi W. w okresie od 15 do 29 października 2009 r.. Wszczęcie postępowania scaleniowego poprzedziła decyzja Starosty Z. z dnia 4 maja 2009 r. Nr [...] r. nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na scaleniu gruntów dla obrębu N.W.Z. i części obrębu W., określająca jednocześnie wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie scalenia. Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł w przedmiocie: 1. scalenia gruntów wsi N.W.Z. o powierzchni 1019,4970 ha i części wsi W. o powierzchni 185.0230 ha, Gmina Z. o ogólnym obszarze scalenia 1204,5200 ha według zasad szacunku gruntów przyjętych przez uczestników scalenia uchwałą z dnia 22 grudnia 2009 r. dla obszaru scalenia wsi N.W.Z. i części wsi W., zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia i postanowieniami określonymi w warunkach objęcia w posiadanie spisanymi w dniu 5 sierpnia 2010 r.. 2. zwiększenia obszaru gruntów stanowiących własność: – A.K. (s. W. i W.) o powierzchnię 1,3220 ha, – Z.B. (s. E. i J.) i jego żony R.Z. (c. H. i L.) o powierzchnię 2.7510 ha. 3. zmniejszeniu obszaru gruntów stanowiących własność: – W.K. (s. S. i Z.) o powierzchnię 1,4855 ha, – K.M. (c. K. i H.) o powierzchnię 1,5075 ha, – W.P. (s. K. i H.) o powierzchnię 0,4734 ha. 4. obowiązku jednorazowej dopłaty na rachunek Powiatu Z. w terminie 2 miesięcy po zakończeniu scalenia z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości niż przed scaleniem (zgodnie z zawartymi oświadczeniami stron), przez: – A.K. dla W.K. - 10.000 zł, – W.P. dla K.M. - 25.000 zł, – Z.B. i jego żony R. dla W.P. -33.750 zł, – Z.B. i jego żony R. dla K.M. -11.250 zł. 5. obowiązku jednorazowej dopłaty ze środków wpływających na konto Starostwa Powiatowego w Z. w terminie 2 miesięcy po zakończeniu scalenia za grunty wydzielone w wyniku scalenia o mniejszej wartości od wartości gruntów dotychczas posiadanych dla niżej wymienionych uczestników scalenia (zgodnie z zawartymi oświadczeniami stron), na rzecz: – W.K. (s. S. i Z.) - 10.000 zł, – K.M. (c. K. i H.) -36.250 zł, – W.P. (s. K. i H.) - 33.750 zł, 6. wydzielenia odrębnych gruntów odpowiadających wartości udziałów we współwłasności, za grunty niezabudowane stanowiące współwłasność, na rzecz: – Z.B. (s. E. i J.) i jego żony R.Z. (c. H. i L.) - KW nr [...], – H.B. (s. J. i J.) i jego żony A.M.i (c. I. i W.), KW nr [...], – M.M. (s. M. i M.) i jego żony H. (c. P. i J.), KW nr [...], – P.T. (s. J. i J.), KW nr [...]. W rozstrzygnięciu organ I instancji podał także, że po rozpatrzeniu zastrzeżeń złożonych do projektu scalenia przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W., Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z., L.N. oraz R.J., nie zostały one uwzględnione. Natomiast zastrzeżenia złożone do projektu scalenia przez J.D., T.D. i J.Ł. pozostawiono bez rozpatrzenia z powodu zgłoszenia ich po ustawowym terminie. W końcowej treści rozstrzygnięcia wskazano, że integralną część decyzji stanowią warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, spisane w dniu 5 sierpnia 2010 r.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Scalenie gruntów w obrębach N.W.Z. i części obrębu W., Gmina Z. zostało wszczęte wniosek większości rolników, o czym stanowi postanowienie z dnia 26 września 2009 r. Nr [...]. Postępowanie scaleniowe realizowane jest w trybie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy projekt scalenia opracowany został przez upoważnionego geodetę D. Biura Geodezji i Terenów Rolnych we W., inż. L.W. (nr uprawnień zawodowych: [...]), przy udziale komisji pełniącej funkcje doradcze. Podstawą projektowania rozłogów pól i przebiegu dróg transportu rolnego były założenia do projektu scalenia gruntów, realizowanego w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa" Schemat I - Scalanie gruntów, zawartego w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z tymi założeniami, oprócz części geodezyjnej dotyczącej scalenia, do wykonania przewidziano zagospodarowanie poscaleniowe, obejmujące przebudowę i budowę nowych dróg transportu rolnego. W toku postępowania geodeta projektant uwzględnił życzenia tych uczestników scalenia, którzy pisemnie wystąpili o zwiększenie bądź zmniejszenie areału ich gospodarstw. Pozostałym rolnikom zaprojektował grunty o wartości nie przekraczającej ± 3% wartości ich gruntów przed scaleniem. Po scaleniu powierzchnia obrębu N.W.Z. wynosi 1019,4970 ha (1014,9024 ha przed scaleniem), natomiast obszaru scalenia z obrębu Wyskok 185,0230 ha (187,17 ha przed scaleniem). W obrębie N.W.Z. powierzchnia zwiększyła się o 4,5950 ha, natomiast w obrębie W. powierzchnia zmniejszyła się o 2,1470 ha. W ogólnym rozliczeniu powierzchnia obszaru scalenia, po pomiarze, zwiększyła się o 2,4480 ha. Dalej organ I instancji wskazał, że projekt scalenia został prowizorycznie wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia. W dniu 5 sierpnia 2010 r. na zebraniu ogólnym uczestników scalenia zaznajomiono ich z obszarem i wartością wydzielonych gruntów oraz projektem warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych działek. Uczestnicy scalenia zostali poinformowani, że w ciągu 14 dni mogą składać do Starosty Z., na piśmie, zastrzeżenia do okazanego projektu. Zastrzeżenia do projektu wniosło 7 uczestników, w tym 3 zastrzeżenia wniesione po ustawowym terminie. W dniu 31 sierpnia 2010 r. zostały one rozpatrzone przez komisję doradczą, zgodnie z art. 24 ust. 2 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - w obecności przedstawiciela Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W., Lasów Państwowych Nadleśnictwo Z. oraz L.N., R.J. i J.D., komisja uznała wszystkie 4 zastrzeżenia za bezzasadne z następujących powodów. Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W. wniosła zastrzeżenie, że nie wyraża zgody na pomniejszenie kompleksu gruntów od strony zabudowań wsi N.W.Z. o całą działkę nr 167 i część działki nr 110 i nr 111/1 o łącznej powierzchni 18,8275 ha oraz na wydzielenie ekwiwalentu zamiennego w dominującej większości za te grunty w nowych działkach nr 166 (dawny nr 267/3). Ponadto zastrzeżenie dotyczyło faktu, że projekt scalenia pozostawia w działkach rolnych użytki "dr" pomimo ich braku w terenie. Jak wskazał organ I instancji, przed scaleniem grunty Agencji objęte postępowaniem scaleniowym miały powierzchnię 647,5937 ha o wartości 88617,17 punktów, w tym w obrębie N.W.Z. 470,7137 ha o wartości 54964,23 punktów, a w obrębie W. 176,88 ha o wartości 33652,95 punktów. Łączna powierzchnia po scaleniu wynosi 635,7253 ha i wartości 87106.57 punktów, w tym w obrębie N.W.Z. 479,6726 ha i wartości 56128,49 punktów, a w obrębie W. 156,0527 ha i wartości 30978,08 punktów. Zatem nowa powierzchnia, jak i wartość, mieszczą się w ustawowych dopuszczalnych granicach. Mniejsza powierzchnia i wartość gruntów wydzielonych po scaleniu wynika z tego, że ich część została przeznaczona na cele publiczne, tj. na poszerzenie dróg gminnych oraz w wyniku nowego pomiaru dotychczasowych działek, które nie były przedmiotem ekwiwalentu zamiennego. Wydzielony ekwiwalent zamienny na dawnej działce nr 267/3 położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu gruntów należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i użytkowanych przez tego samego dzierżawcę, a także bliżej zabudowań gospodarczych dzierżawcy (o ok. 1,5 km). Z kolei własność dotychczasowych współwłaścicieli (po 1/2 części) dawnej działki nr 267/3 została przeniesiona na zwolnione grunty, tj. na działki nr 155 i nr 259 obręb N.W.Z. oraz na działki nr 163 i nr 164 obręb W., stwarzając przy tym lepszą możliwość (pod względem gospodarczym) zniesienia ich współwłasności i zarazem przybliżenia gruntów do ich zabudowy zagrodowej - o około 1,2 km. Organ wskazał przy tym, że fakt istnienia na mapie obszaru scalenia konturów szacunkowych dotyczących dawnych dróg, obecnie nie istniejących w terenie, wynika z instrukcji technicznej o scalaniu gruntów. Ustalone zasady szacunku gruntów muszą mieć odzwierciedlenie w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz na mapie obszaru scalenia. Dopiero na etapie tworzenia rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego, po uprawomocnieniu się mniejszej decyzji, kontury te zostaną pominięte. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. nie zgodziły się na zmianę przebiegu granicy działek nr 268/3 i nr 302/3 (stare numery) od strony drogi transportu rolnego. Zarzut ten uznano za niesłuszny i nie został on uwzględniony, gdyż zmiana ta jest niezbędna, a wynika z konieczności ustalenia nowych granic dla dróg gminnych podlegających modernizacji w ramach zagospodarowania po scaleniowego. Zmiana granic wymienionych działek spowodowała – zdaniem organu I instancji - pomniejszenie ich powierzchni, łącznie o 0,0475 ha. W związku tym ekwiwalent został wydzielony w nowej działce nr 256. Argumentacja zastrzeżenia, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych wymaga uzyskania odpowiednich uzgodnień nie jest trafna, ponieważ przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie stanowią o takich wymogach. L.N. nie zgodziła się na "przeniesienie jej działki nr 170 (stary numer) w inne miejsce". Zarzut ten uznano za niesłuszny, gdyż zmiana położenia dotychczasowej działki 170 wynika ze złożonego życzenia pełnomocnika L.N.. Przed scaleniem – jak stwierdził organ I instancji – L.N. posiadała działki o łącznej powierzchni 2,01 ha i wartości 347,71 punktów, tj. działkę nr 48 o powierzchni 0,33 ha i wartości 125,95 punktów oraz działkę nr 170 o powierzchni 1,68 ha i wartości 221,76 punktów. Grunty te nie były przez uczestnika scalenia osobiście użytkowane od wielu lat, a miejscem zamieszkania L.N. jest miasto L.. Podczas zbierania "życzeń" co do nowej lokalizacji gruntów wpłynęło pełnomocnictwo L.N., w którym wymieniona upoważniła J.D. i T.D. (dotychczasowych użytkowników w/w gruntów) do reprezentowania jej we wszelkich czynnościach związanych z realizacją prac scaleniowych. W dniu 1 marca 2010 r. T.D. złożył w życzeniach wniosek, aby ekwiwalent należny L.N. wydzielić przy jego dotychczasowych gruntach, tj. przy działce nr 184/4, gdyż nadal grunty te będzie dzierżawił, a przez to nastąpi poprawa warunków gospodarowania (lepszy rozłóg, kształt i wielkość działki gospodarczej). W wyniku scalenia działkę siedliskową nr 48 (nowy nr 85) pozostawiono w dotychczasowych granicach oraz wydzielono nową działkę nr 137 obok gruntów stanowiących własność T.D., czyli zgodnie ze złożonym wnioskiem. Pozwoliło to osiągnąć cel scalenia gruntów, tj. stworzyć większy kompleks gospodarczy i poprawić jego kształt pod kątem uprawy. Łączna powierzchnia gospodarstwa po scaleniu wynosi 2,3607 ha, a wartość 347,64 punktów. Zwiększenie powierzchni gospodarstwa w nowym stanie o 0,3573 ha nie przekracza dozwolonych 20% (art.14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) i wynikało z niższych klas bonitacyjnych przyznanych gruntów. R.J. zarzucił, że nie zgadza się na zmianę kształtu dotychczasowej działki nr 166 i wniósł o pozostawienie jej bez zmian. Zastrzeżenie dotyczyło przebiegu nowych granic tej działki. Zarzut ten nie został uwzględniony, gdyż zmiana wynika z rozliczenia i zaprojektowania całego ekwiwalentu gospodarstwa. Przed scaleniem – jak wskazał Starosta – R.J. posiadał 3 działki o powierzchni 10,2270 ha i wartości 1258,65 punktów. W wyniku scalenia wydzielono ekwiwalent o powierzchni 10,2361ha i wartości 1260,75 punktów. Działki R.J. pozostały w dotychczasowym miejscu, natomiast zmienił się nieznacznie przebieg granic działki 1 66 (nowy nr 1 54). Pozostali uczestnicy scalenia, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, otrzymali w wyniku scalenia grunty o wartości nie przekraczającej +/-3 % w stosunku do gruntów, jakie posiadali przed scaleniem. Różnice w wartości gruntów przed i po scaleniu przekraczające +/-3 % wynikają z opisanych wyżej zwiększeń i zmniejszeń powierzchni gospodarstw zrealizowanych na wniosek uczestników scalenia za dopłaty pieniężne. Reasumując organ I instancji stwierdził, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne ekwiwalenty. Różnica w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostanie wyrównana dopłatami ustalonymi przez samych zainteresowanych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli L.N., T.D., J.Ł., Nadleśnictwo Z. i Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W.. L.N. zarzuciła przedmiotowej decyzji, że narusza ona: – art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez przyjęcie, że wszyscy uczestnicy "wymiany przyjęli go bez zastrzeżeń", w sytuacji wniesienia przez odwołującą sprzeciwu co do wymiany działki nr 170 na działkę położoną w innym miejscu, – art. 10 k.p.a., ponieważ organ I instancji działał nie informując jej o dokonywanych czynnościach oraz podejmowanych decyzjach, ponadto nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie, – przepisy prawa procesowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie bezpodstawne powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na życzenie, jakie złożył w dniu 1 marca 2010 r. jej pełnomocnik, w sytuacji gdy w dniu 31 sierpnia 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji o scaleniu, odwołała skutecznie pełnomocnictwo udzielone T.D. i J.D. - o czym poinformowała członków Zespołu oraz Starostę Z. (pismo z dnia 31 sierpnia 2010 r.). W opisanej sytuacji po dniu 31 sierpnia 2010 r. stanowisko jej pełnomocnika, nie było wiążące i nie wywoływało żadnych skutków prawnych. – przepisy prawa procesowego, poprzez dowolne i niczym nie uzasadnione przyjęcie, że fakt jej zamieszkiwania w L. i nie użytkowania osobistego gruntów ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, – przepisy prawa procesowego o czym świadczy wywieszenie ogłoszeń w sklepie, a nie na tablicy ogłoszeń (jak tego wymaga ustawa) - co spowodowało, że informacje nie docierały do osób zainteresowanych. Dalej odwołująca zarzuciła niezgodny z przepisami wybór zespołu pełniącego funkcje rady uczestników scalenia. Jak stwierdziła, powyższa decyzja uwzględnia interesy członków tego zespołu, bowiem w jego skład wchodziły osoby będące stronami procesu scalenia. Organ I instancji działał w sposób samowolny, nie informował stron, prowadził czynności bez koniecznych uchwał wymaganych przepisami prawa. W związku z powyższym L.N. wniosła o uchylenia decyzji organu I instancji w całości, ponieważ narusza ona jej prawo własności. Ponadto stwierdziła także, że działania organu były "utajnione", o podejmowanych działaniach dowiadywała się od geodety, bądź w "budynku Starostwa w Z.". Zakwestionowała też informację zamieszczoną "pod zaskarżoną decyzją" o następującej treści: "Decyzję niniejszą w dniach od 20 października 2010r. do 4 listopada 2010 r. wywieszono na tablicy ogłoszeń". Taki zapis świadczy o tym, że "czas wywieszenia już minął, a decyzja jest ostateczna". Mimo, że decyzja scaleniowa jest nieprawomocna, na jej działkę bezprawnie wszedł i jej używa T.Ch., członek zespołu pełniącego funkcję rady uczestników scalenia. T.D. w odwołaniu z dnia 25 października 2010 r., podniósł, że w postępowaniu w sprawie scalenia i wymiany gruntów w N.W.Z. celowo "utajniono" i przemilczano sprawę niewyrażenia przez niego zgody na wymianę i scalenie jego gruntów i gruntów jego brata J.. Działka nr 117 jest odrębna własnością brata i leży "po drugiej stronie wsi". Natomiast jego działka nr 184/4 leży "po drugiej stronie szosy". Pismo w sprawie braku zgody złożył dnia 3 marca 2010 r., zatem kwestionuje treść pisma "[...]", w którym mowa o terminie, skoro swoje stanowisko wyraził już 3 marca 2010 r. Naruszono jego własność, na co nie wyraził zgody. Ponadto "przemieszczenie działek nr 117 i 184/4" uważa za nieprawidłowe. Zarzucił ponadto, że nie okazano mu granic przyszłych gruntów, nie otrzymał "zawiadomienia" i wystąpiły nieprawidłowości w trakcie scalenia i wymiany. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. w odwołaniu z dnia 16 listopada 2010 r. powyższej decyzji Starosty Z. zarzuciła naruszenie: – art. 1, art. 13, art. 27 ust. 3 i 4, art. 28, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1991 r. o scaleniu i wymianie gruntów, – art. 39 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.), – art. 129 § 2 k.p.a.. W jej ocenie decyzja ta pozostaje w sprzeczności z art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, bowiem narusza interes Agencji jako jednego z uczestników scalenia. Wszystkie działki Zasobu Skarbu Państwa - gdzie Agencja działa jako powiernik, leżą aktualnie w jednym rozłogu, w zwartym kompleksie. Zaproponowana w zatwierdzonym projekcie scalenia zamiana gruntów tego Zasobu na "grunty należące do Sołtysa N.W.Z." jest sprzeczna z ustawowo określonym celem prowadzenia postępowania scaleniowego, nieracjonalna i krzywdząca dla Skarbu Państwa. Agencja w piśmie z dnia 22 czerwca 2010 r. sprzeciwiła się proponowanej zmianie położenia gruntów (wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) w postępowaniu scaleniowym, położonych zarówno w obrębie N.W.Z. jak i obrębie W.. Również złożone w piśmie Agencji, z dnia 18 sierpnia 2010 r., zastrzeżenia do projektu scalenia dotyczyły pozostawienia w ZWRSP w/w nieruchomości. Agencja zdecydowanie sprzeciwia się proponowanej zamianie, gdyż jest ona niekorzystna dla Skarbu Państwa. Proponowana dla Agencji część działki nr 267/3 (stary numer) posiada złe usytuowanie (nierówny pagórkowaty), a miejscami także podmokły teren. Posiada nieregularny kształt i nie leży w jednym rozłogu z gruntami Agencji. Działka nr 167 obręb N.W.Z. oraz część działek nr 110 i 111/1 obręb W. (stara numeracja) wydzielone z gruntu Agencji są położone blisko zabudowań, posiadają regularny kształt, równy teren i stanowią zwarty kompleks z gruntami Zasobu. Zatwierdzona przez zaskarżoną decyzję zmiana nie tylko narusza art. 1 ustawy o scaleniu, ale także naraża Skarb Państwa na straty poprzez zamianę gruntów o wyższej wartości rynkowej na grunty mniej wartościowe, trudne do uprawy i trwałego rozdysponowania. Agencja podniosła również, że zgodnie z postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r. Nr [...] r. H.B. - sołtys wsi N.W.Z. oraz Z.B. - członek rady sołeckiej wsi N.W.Z. zostali powołani w skład zespołu, który pełni funkcję rady uczestników scalenia. Rada scalenia bierze udział w opiniowaniu zastrzeżeń do projektu scalenia. Agencja zarzuca, że w/w osoby powinny podlegać wyłączeniu od udziału w opiniowaniu złożonych przez Agencję zastrzeżeń dotyczących przydzielenia gruntów Agencji H.B. i Z.B., ponieważ oddalenie zastrzeżeń leżało wprost w ich interesie i wpływało bezpośrednio na ich prawa. Nieuwzględnienie zastrzeżeń Agencji wynikało z udziału powyższych osób w ich opiniowaniu. Ponadto uchwały podejmowane w postępowaniu scaleniowym zostały podjęte – w ocenie Agencji - z naruszeniem art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w kwestii dotrzymania ustawowych terminów, a zwłaszcza co do zebrania kworum przewidzianego ustawą. Między innymi uchwała z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia szacunku gruntów wsi N.W.Z. i W. została podjęta z naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.. W zawiadomieniu z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr [...] poinformowano uczestników scalenia o zebraniu, celem którego jest podjęcie uchwały w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów, określenie wartości poszczególnych klas bonitacyjnych, z uwzględnieniem ich położenia względem osiedla i innych czynników mających wpływ na wartość gruntów. W tym samym zawiadomieniu poinformowano uczestników scalenia, że w przypadku braku kworum ustala się drugi termin zebrania uczestników scalenia na dzień 22 grudnia 2009 r. o godz. 1030. Powyższy tryb powiadamiania pozostaje w sprzeczności z art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Taki pogląd prezentuje WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 460/08. Zaskarżona decyzja narusza również art. 27 ust. 3 i 4 w/w ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 27 ust. 3 tej ustawy decyzja powinna zatwierdzać projekt scalenia, a nie jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji - orzekać o scaleniu gruntów. Projekt scalenia powinien być integralną częścią decyzji i zostać wspólnie z decyzją doręczony uczestnikom scalenia, co nie miało miejsca. Agencja nie posiada wiedzy, czy decyzją zatwierdzono projekt scalenia okazany uczestnikom dnia 5 sierpnia 2010 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 4 cyt. ustawy decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia poza wymogami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego powinna określać między innymi termin i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Niniejsza decyzja nie zawiera takiej informacji. W pkt. IX decyzji zaznaczono, że integralną jej częścią są warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia spisane w dniu 5 sierpnia 2010 r.. Warunki te nie zostały publicznie ogłoszone dnia 20 października 2010 r. i nie wywieszono ich na tablicy ogłoszeń. W związku z powyższym nie spełniono wymogów określonych w art. 27 ust. 4 w/w ustawy. Na telefoniczną prośbę Agencja otrzymała faksem w dniu 9 listopada 2010 r., warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia z dnia 5 sierpnia 2010 r. Zgodnie z pkt 1 tych warunków termin wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów następuje po sprzęcie plonów upraw jednorocznych w 2010 r., a więc jeszcze na etapie opracowania projektu scalenia, co jest sprzeczne z art. 29 ust. 1 ustawy, według którego podstawę wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów stanowi decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ponadto art. 30 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następuje na zebraniu uczestników zwołanym przez starostę. Takie zebranie nie odbyło się wobec okoliczności, "że zaskarżona decyzja nie jest ostateczna". Niezgodne z prawem i przedwczesne określenie warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów doprowadziło do konfliktów pomiędzy uczestnikami scalenia. Agencja podała, że dnia 8 listopada 2010 r. została poinformowana przez W.B., dzierżawcę nieruchomości Zasobu - objętych postępowaniem scaleniowym, że osoba trzecia (uczestnik scalenia) zaorała samowolnie działkę nr 167 obręb N.W.Z., części działki nr 110 i części działki 111/1 obręb W.. Nieruchomości te wchodzą w skład Zasobu i obciążone są długoletnią umową dzierżawy. Pomimo sprzeciwu Agencji grunty te zostały przeznaczone innym uczestnikom scalenia. W treści warunków z dnia 5 sierpnia 2010 r. wskazuje się, że zmiany w umowie dzierżawy należy sporządzić po uprawomocnieniu się decyzji, a z drugiej strony pozwala się przed uprawomocnieniem się decyzji zajmować dzierżawiony grunt innym, nieuprawnionym uczestnikom scalenia. Natomiast scalenie nie powinno naruszać interesu osób trzecich, w tym wypadku dzierżawcy (art. 29 ust. 1 ustawy). Nieuzasadnione przekazanie gruntów zasobu innym uczestnikom scalenia stwarza problemy prawne związane z umową dzierżawy ustanowioną na gruntach Zasobu, a niewłaściwe określenie warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów naraża Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749) - jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, ze środków z budżetu państwa. Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. W pierwszym przypadku wniosek o wszczęcie postępowania winna złożyć większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 34 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ilekroć w ustawie jest mowa o uczestniku scalenia lub wymiany, rozumie się przez to właściciela bądź samoistnego posiadacza albo zarządcę lub użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany. Wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu uwarunkowane jest natomiast uprzednim uzyskaniem opinii rady sołeckiej lub działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników oraz zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-3 w/w ustawy. Wszczęcie postępowania scaleniowego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na terenie których są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (art. 7 ust. 3). Po upływie tego terminu postanowienie uważa się za doręczone (art. 3 ust. 4). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. W wypadkach, gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającej 3% (art. 8 ust. 2). Z kolei art. 14 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Z treści art. 9 ustawy scaleniowej wynika, że jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia w każdej wsi objętej scaleniem. W przypadku niedokonania wyboru rady uczestników scalenia w terminie określonym przez starostę, funkcję tej rady sprawuje powołany postanowieniem tego organu zespół. Skład zespołu określa ust. 3 art. 9 ustawy. Jak dalej stanowią przepisy ustawy prace scaleniowe wykonuje upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze (art. 10). W myśl art. 11 ust. 1 w/w ustawy uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Z przepisu art. 13 ust. 2 wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym, że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. W razie nieokreślenia zasad szacunku gruntów przez uczestników scalenia, szacunku gruntów dokonuje się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki szacunku ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, a także udostępnia się je do publicznego wglądu, na okres 7 dni, we wsiach objętych scalaniem (art. 12). W okresie wyłożenia wyników uczestnicy mogą wnosić zastrzeżenia, które bada komisja powołana w trybie art. 10 ust. 1 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów, określa się według danych ewidencji gruntów. Stan własności gruntów w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego decyduje o tym, że właściciele gruntów stają się uczestnikami postępowania scaleniowego. Projekt scalenia, określający proponowane granice wydzielonych gruntów oraz zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie, wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom, którzy w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu (art. 23 i art. 24). Zgodnie z art. 26 ustawy scaleniowej, każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa wart. 10 ust. 1. Projekt scalenia gruntów (pod warunkiem, że większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń) zatwierdza w drodze decyzji starosta (art. 27 ust. l i 3 cyt. ustawy). Decyzję podaje się do wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia oraz jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia po upływie 14-dniowego terminu od dnia podania jej do publicznej wiadomości (art. 28 ust. 2) Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (art. 29 ust. 1 cyt. ustawy), natomiast - zgodnie z art. 30 omawianej ustawy - wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następuje na zebraniu uczestników, zwołanym przez starostę. Za datę objęcia w posiadanie przez uczestników scalenia nowo wydzielonych gruntów uważa się termin zebrania, przy czym termin ten jest skuteczny także w stosunku do uczestników scalenia nie biorących udziału w zebraniu. Kolegium podkreśliło, że decyzje organów administracji publicznej podejmowane w sprawach scaleniowych mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności, bowiem organy orzekające w tych sprawach muszą wywiązać się z obowiązków proceduralnych, jak też muszą respektować przepisy prawa materialnego. Kontrola takich decyzji sprowadza się w istocie do tego, czy podjęte rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności i czy należycie wyważono w nim interes społeczny oraz słuszny interes uczestników scalenia. W rozpatrywanej sprawie, po wszczęciu postępowania scaleniowego opisanym na wstępie postanowieniem Starosty Z., na dzień 18 listopada 2009 r. zostało zwołane przez ten organ zebranie, którego celem było dokonanie wyboru rady uczestników scalenia. Według art. 9 omawianej ustawy rada uczestników scalenia jest społecznym organem doradczym, wybieranym i odwoływanym przez uczestników scalenia. Ponieważ w zebraniu tym uczestniczyło mniej niż 50% uczestników scalenia, Starosta Z. - zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy scaleniowej - postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r. Nr [...] - powołał dziewięcioosobowy zespół pełniący funkcję rady uczestników scalenia. Członkami tego zespołu zostali: sołtys wsi N.W.Z., sołtys wsi W., 5 członków rady sołeckiej wsi N.W.Z., przedstawiciel D. Izby Rolniczej oraz przedstawiciel Agencji Nieruchomości Rolnych. Następnie, w oparciu o art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, postanowieniem Starosty Z. z dnia 2 grudnia 2010 r. Nr [...] powołano Komisję pełniącą funkcje doradcze. W skład dziesięcioosobowej komisji weszli członkowie rady uczestników scalenia oraz przedstawicieli Starosty Z.. Na drugim zebraniu uczestników scalenia, w dniu 22 grudnia 2009 r., podjęto uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów i określono wartości punktów dla poszczególnych klas bonitacyjnych, użytków zielonych, sadów, gruntów rolnych zabudowanych. W uchwale tej postanowiono też, że za nieruchomości Skarbu Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych lub za grunty komunalne, za wydzielone w wyniku scalenia na powiększenie gospodarstw rolnych, cena nabycia ich przez uczestnika scalenia zostanie ustalona w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Natomiast w przypadku wydzielenia nieruchomości na powiększenie areału gospodarstwa kosztem innego uczestnika scalenia, cena nabycia zostanie ustalona na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. W niniejszej sprawie wyniki oszacowania gruntów objętych postępowaniem scaleniowym ogłoszono na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 27 stycznia 2010 r. (z wynikami oszacowania gruntów, jak wskazuje protokół sporządzony z tego zebrania, uczestnicy scalenia przez okres siedmiu dni, mogli zapoznać się u sołtysa wsi N.W.Z. oraz wnieść zastrzeżenia do sporządzonego szacunku), gdzie zostały udostępnione do wglądu przez okres 7 dni. W dniu 26 lutego 2010 r. na zebraniu zwołanym w drugim terminie uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem. Z kolei w dniu 5 sierpnia 2010 r. na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, okazano projekt scalenia gruntów wsi N.W.Z. i części wsi W., Gmina Z. oraz zaznajomiono zebranych z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Jak wynika z treści tego protokołu, w terminie 14 dni od okazania projektu istniała możliwość zgłaszania przedstawicielowi Starosty Z. pisemnych zastrzeżeń do projektu scalenia i warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Jak wynika z akt sprawy, zastrzeżenia do powyższego projektu w ustawowym terminie wnieśli L.N., R.J., Nadleśnictwo Z. i Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W.. Przedmiotowe zastrzeżenia zostały w dniu 31 sierpnia 2010 r. rozpatrzone przez komisją pełniącą funkcje doradcze, jednak nie zostały uwzględnione. Natomiast po terminie, tj. po dniu 20 sierpnia 2010 r., zastrzeżenie złożył J.Ł., T.D. i J.D.. Przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została odczytana na zebraniu wiejskim w dniu 20 października 2010r. i wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Z., Urzędu Gminy Z., Sołectwa N.W.Z. i Sołectwa W.. Jej tekst umieszczono również na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Z.. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa uzasadnione jest stwierdzenie, zdaniem Kolegium, że scalenia gruntów należą do jednych ż najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Stosownie do przepisów powołanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że granice i zakres postępowania scaleniowego ściśle wyznaczają przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Postępowanie odwoławcze polega więc jedynie na ocenie, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały -wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 k.p.a.) oraz czy są zgodne z przepisami w/w ustawy. Analizując zarzuty odwołania wniesionego przez L.N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się naruszenia przepisu art. 27 ust. 1, 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z treści decyzji scaleniowej nie wynika, że organ stwierdził że wszyscy uczestnicy "wymiany" przyjęli projekt "wymiany" bez zastrzeżeń. Skarżąca myli zatem postępowanie wymienne z postępowaniem scaleniowym. Natomiast z art. 27 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Skoro w rozpatrywanej sprawie zastrzeżenia złożyło 7 uczestników scalenia, w tym trzy zastrzeżenia złożono po terminie tym samym, uwzględniając informacje zamieszczone w wykazie uczestników scalenia (stanowiącego załącznik do postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego) nie może być mowy, że w rozpatrywanej sprawie naruszono wskazany wcześniej przepis prawa. Z kolei, ponieważ zatwierdzenie projektu niniejszego scalenia nastąpiło w formie decyzji, a organem zatwierdzającym ten projekt był właściwy miejscowo Starosta Z., to zarzut naruszenia art. 27 ust. 3 cyt. ustawy również nie jest trafny. W sprawie nie naruszono też przepisów k.p.a.. Postępowanie scaleniowe przeprowadzano w oparciu o ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 33 cytowanej ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w sprawach nie uregulowanych tą ustawą. Oznacza to, że przepisy ustawy scaleniowej, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach Kodeksu (np. doręczeń), mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w k.p.a.. Zatem, przepisy proceduralne zawarte w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, dotyczące m.in. zawiadomień o określonych czynnościach, czy doręczeń, zakładające szczególny tryb dokonywania tych czynności (z wyłączeniem decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów, którą doręcza się uczestnikom wymiany na piśmie, choć uważa się ją za doręczoną z chwilą podania do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto poprzez jej wywieszenie w określonych miejscach), mają pierwszeństwo przed odpowiednimi przepisami k.p.a. Stanowią w tym zakresie przepis szczególny, specjalny, wobec Kodeksu. W tym kontekście zarzuty proceduralne podniesione przez L.N., a dotyczące niewiedzy o toczącym się postępowaniu scaleniowym, braku zawiadomień o poszczególnych czynnościach tego postępowania, są - w świetle posiadanej dokumentacji - bezpodstawne. Ponadto z akt sprawy wynika, że L.N. upoważniła J.D. i T.D. do reprezentowania jej do wszelkich czynności związanych z realizacją prac scaleniowych w N.W.Z. i we wsi W. (vide: pełnomocnictwo z dnia 22 października 2009 r.). Opisane pełnomocnictwo strona anulowała, o czym stanowi jej pismo z dnia 31 sierpnia 2010 r. skierowane do H.B., Sołtysa wsi N.W.Z.. W piśmie tym zażądała też informowania jej "osobiście" o zebraniach w sprawie scalenia gruntów. Kolegium w tym miejscu wskazało, że z instytucji pełnomocnictwa (jednostronnej czynności prawnej o charakterze upoważniającym) wynika, że jego skutkiem jest upoważnienie pełnomocnika (daje mu kompetencję) do dokonywania czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Umocowanie to trwa, co do zasady, tak długo, jak długo pełnomocnictwo nie zostanie odwołane (art. 101 § 1 in princ. Kodeksu cywilnego.). Mając na uwadze omówioną wcześniej procedurę postępowania scaleniowego i fakt ustanowienia pełnomocników uprawnionych do działania w imieniu skarżącej w okresie od 22 października 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r. – Kolegium nie zgodziło się z zarzutami odwołania - że w toku postępowania scaleniowego naruszono jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz że czynności postępowania były utajnione. Ponadto zastrzeżenia L.N. przedstawione w jej piśmie z dnia 18 sierpnia 2010 r. podlegały rozpatrzeniu przez komisję pełniącą funkcje doradcze dla geodety na posiedzeniu tej Komisji w dniu 31 sierpnia 2010 r., o czym strona została poinformowana (o miejscu i terminie tego posiedzenia) pismem Starosty Z. z dnia 24 sierpnia 2010 r. nr [...]). Natomiast w kwestionowanej decyzji na stronach 5 i 6 organ I instancji obszernie opisał okoliczności sprawy z powodu których zastrzeżenia L.N. nie zostały uwzględnione. Uwzględniono natomiast w projekcie scalenia życzenia pełnomocnika strony (jej brata T.D.) złożone w dniu 1 marca 2010 r., a więc w czasie, w którym w/w pełnomocnictwo z dnia 22 października 2009 r. obowiązywało. Z kolei w warunkach objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, stanowiących integralną część spornej decyzji (o czym stanowi pkt. IX orzeczenia tejże decyzji), w pkt 1 podano, że termin wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, nastąpi "po sprzęcie plonów jednorocznych w 2010 roku". Tak określony czas rozpoczęcia posiadania, a co z tym związane i możliwość korzystania z nieruchomości przez osoby, którym dane grunty zostały przyznane w wyniku przeprowadzenia postępowania scaleniowego - znajdują uzasadnienie w przywołanych wyżej przepisach art. 29 i art. 30 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Nietrafny jest także – zdaniem Kolegium - zarzut odwołania, że w rozpatrywanej sprawie naruszono przepisy postępowania, o czym ma świadczyć powołanie przez Starostę zespołu, pełniącego funkcje doradcze geodety, jak również fakt działania w ramach tego zespołu T.Ch.. Jak już wcześniej wskazano, skład takiego zespołu określa art. 9 ust. 3 ustawy scaleniowej. Członkami takiego zespołu, w przypadku gdy postępowaniem scaleniowym objęte są grunty więcej niż jednej wsi (taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) wchodzą sołtysi tych wsi. W związku z tym powołanie przez Starostę Z. T.Ch., jako sołtysa wsi W., na członka zespołu pełniącego funkcje doradcze, odpowiada dyspozycji art. 9 ust. 3 w/w ustawy. W opisanej sytuacji nietrafny jest pogląd strony, że niedopuszczalnym było działanie takiego zespołu, w skład którego wchodził również T.Ch.. Wobec powyższego argumentacja odwołania nie może mieć wpływu na uchylenie, czy też zmianę zaskarżonej decyzji. T.D. w odwołaniu, podobnie jak L.N., podniósł argument niewyrażenia zgodny na scalenie gruntów, nadto zarzucił "celowe utajnienie" jego stanowiska w tej sprawie oraz sprawie jego brata. Kwestionując przydzielenie nowych gruntów stwierdził, że w jego sprawie nastąpiło niezgodne z prawem przemieszanie prywatnej własności, a wyniki scalenia ocenia jako "zesłanie". Odnosząc się do powyższych twierdzeń strony, Kolegium uznało, z powodów opisanych wcześniej, a odnoszących się do mającej zastosowanie w postępowaniu scaleniowym procedury wyznaczonej również przepisami w/w ustawy o scaleniu i wymianie gruntów - brak podstaw do uznania zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa. Wskazało przy tym, że w kwestionariuszu życzeń (włączonym do akt sprawy) strona w dniu 1 marca 2010 r. wskazała, "aby pozostawić w stanie dotychczasowym działkę nr 184/4". Jak wynika z dokumentów sprawy odwołujący się przed scaleniem posiadał jedną działkę nr 194/4 o pow. 3,81 ha i wartości 498,72 pkt. Po scaleniu przyznano stronie działkę nr 136 o pow. 4,4543 ha o wartości 498,74 pkt. Z zestawienia map obszaru scalenia (uwzględniających stan własności gruntów przed i po scaleniu), wynika, że nowo wydzielone grunty (działka 136) położone są w bliskiej odległości od położonej przed scaleniem działki nr 184/4. Wobec argumentacji odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W. Kolegium przede wszystkim wskazało, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek ocenić nie tylko legalność zaskarżonej decyzji, ale również jednocześnie szeroko pojmowaną jej celowość. Względy legalizmu w powiązaniu z elementami celowościowymi występują z całą ostrością na gruncie spraw rozpoznawanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Postępowanie w sprawie scalenia gruntów należy do tych, w których organ administracyjne są zobowiązane nie tylko do legalnej, ale także optymalnej z punktu widzenia warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprawy obszarowej gospodarstw rolnych. Kwestionowana decyzja Starosty Z. dotyczy scalenia obejmującego obszar równy 1204,5200 ha. Niezadowolenie z postanowień tej decyzji wyraziło 5 uczestników scalenia, w tym Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W., poprzez wniesienie od niej odwołań. Po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że w kontekście obszarowego projektu scalenia, znacznej ilość stron biorących udział w tym postępowaniu oraz wagę skutków prawnych wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia również zarzuty odwołania Agencji nie mogą wypłynąć na wynik sprawy odwoławczej. W świetle treści decyzji organu I oraz w oparciu o przedłożone w sprawie dokumenty Kolegium uznało, że sporne rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, w szczególności służy stworzeniu korzystniejszych warunków prowadzenia ponad 100 gospodarstw rolnych. Nie bez znaczenia jest fakt, że w skład Komisji Doradczej w sprawie przedmiotowego scalenia wchodził przedstawiciel Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L.. Nie można zatem postawić organowi I instancji zarzutu, że Agencja, jako powiernik Skarbu Państwa w zakresie nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie miała pełnej wiedzy o etapach postępowania scaleniowego. Starosta Z. w piśmie z dnia 11 stycznia 2011 r. nr [...] podniósł m.in., że życzenia uczestników postępowania scaleniowego mogą być pomocne dla projektanta scalenia, ale nie są obowiązujące, bowiem w sytuacji wielości stron, wskazywanych w życzeniach miejsc wydzielenia ekwiwalentu zamiennego lub żądań pozostawienia gruntów bez zmian - opracowanie racjonalnego projektu scalenia nie byłoby możliwe. Natomiast w przypadku gruntów Agencji Nieruchomości Rolnych projekt scalenia opracowano mając na względzie w szczególności skrócenie odległości wydzielonych ekwiwalentów zamiennych od zabudowań gospodarczych dzierżawców tych gruntów. Projekt scalenia pozostaje też w zgodzie, wbrew zarzutom odwołania, z art. 6 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.), w szczególności uwzględnia przepisy, jakie zawiera pkt 1 i 7 tego artykułu, stanowiące, że Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych (pkt 1) oraz inicjowania prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz popierania organizowania na gruntach Skarbu Państwa prywatnych gospodarstw rolnych (pkt 7). Powyższe stanowisko organu I instancji tutejsze Kolegium w pełni podziela. Kolegium uznało jako nietrafne zarzuty naruszenia w toku postępowania scaleniowego przepisów prawa w związku z powołaniem w skład rady uczestników scalenia sołtysa wsi N.W.Z. H.B. i członka rady sołeckiej tej wsi – Z.B., bowiem w świetle unormowań ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, brak jest postaw do wyłączenia tych osób ze składu komisji tylko z tego powodu, że w/w osoby należą do kręgu uczestników scalenia. Podniesiony zarzut naruszenia art. 13 cyt. ustawy w związku z niedochowaniem zasad powiadamiania i ustanawiania terminów zebrań uczestników scalenia o zebraniach w ocenie Kolegium może wskazywać, mając na uwadze przywołany przez skarżącą pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2008r. sygn. akt. II SA/Kr 460/08 (LEX nr 569584), iż działania organu I instancji, wynikiem których było wyznaczanie obu terminów zwoływanych zebrań (w danym przedmiocie) w tej samej dacie jednak o różnej godzinie - że nie w pełni uwzględniały wymogi, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 752/09, że analiza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej nie daje podstaw do wyprowadzenia kategorycznego wniosku, iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania w jednym dniu, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (strona internetowa - Centralna baza orzeczeń sadów administracyjnych). Za uchyleniem decyzji organu I instancji nie mogą też przemawiać dalsze zarzuty naruszenia art. 27 ust. 3 i 4 oraz art. 30 w/w ustawy. Z zestawienia zapisu art. 27 ust. 3 ustawy: "Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta" oraz treści rozstrzygnięcia, jakie zawiera pkt 1 spornej decyzji (w którym organ podał, iż orzeka o dokonaniu scalenia (....) zgodnie z projektem scalenia (...) i postanowieniami określającymi warunkami objęcia w posiadanie spisanymi w dniu 5 listopada 2010 r. - nie można dopatrzyć się naruszenia prawa. Na marginesie Kolegium podaje, że takiego naruszenia nie dopatrywały się również sądy administracyjne rozpatrując skargi w sprawach, w których organy I instancji stosowały taką redakcję rozstrzygnięcia jak to ma miejsce w badanej sprawie. Przykładowo tylko można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003r.) w Warszawie z dnia 11 września 1998 r. sygn. akt II SA 941/98 (LEX nr 41780). Ponadto, zważywszy treść rozstrzygnięcia, Kolegium nie zgodziło się, że organ I instancji wydając sporną decyzję naruszył ust. 4 art. 27 ustawy. W sprawie niesporne jest bowiem, że w zakwestionowanym przez stronę rozstrzygnięciu podany jest obszar scalenia, nadto wynikają z niego zasady rozliczeń o których stanowi art. 8, art. 14 i art. 23 ust. 1, zaś terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia określają, stanowiące integralną część przedmiotowej decyzji, "warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia spisane w dniu 5 sierpnia 2010 r." - o czym stanowi pkt. IX orzeczenia. Ponadto, skoro ustawodawca w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy postanowił, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do publicznej wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicy ogłoszeń we wszystkich wsiach wchodzących w obszar scalenia i dalej, w ust. 2 art. 28 wskazał, iż w upływem tak wskazanego terminu - decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia, wobec spełnienia w niniejszej sprawie tak określonych wymogów - zarzut niedoręczenia Agencji decyzji wraz ze wskazanymi wcześniej "warunkami objęcia w posiadanie gruntów" jest chybiony. Kolegium nie podzieliło też argumentacji odwołania odnośnie naruszenia interesów osób trzecich (dzierżawców gruntów pozostających w Zasobie Agencji), co dotyczy przydzielenia dzierżawionych gruntów innym osobom. Organ I instancji podkreślił w w/w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r., że projekt warunków objęcia gruntów został opracowany przy udziale komisji pełniącej funkcje doradcze i nikt z uczestników scalenia nie wniósł do nich zastrzeżeń. Jak wcześniej wskazało Kolegium, w skład tej komisji wchodził przedstawiciel Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L., reprezentujący interesy Agencji. W tym stanie faktycznym sprawy zarzut niepoinformowania przez organ I instancji dzierżawcy gruntów stanowiących ZAWRSP pozbawiony jest – w ocenie Kolegium - uzasadnionych podstaw. Natomiast trafnie Agencja podniosła, że pouczenie, jakie zwiera decyzja organu I instancji jest niepełne, gdyż nie wskazano w nim konkretnego samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu właściwego do rozparzenia odwołania. Mimo istnienia tej wadliwości, organ I instancji, do którego wpłynęły odwołania, prawidłowo przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.. W tym stanie sprawy dla strony nie wynikły jakiekolwiek negatywne skutki opisanej wadliwości omawianego pouczenia. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że organ administracyjny przygotowując projekt scalenia korzysta ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najbardziej efektywnego, w jego ocenie, rozwiązania w danych warunkach, tak, by w miarę możliwości uwzględnić interesy i sugestie wszystkich uczestników scalenia i poprawić strukturę obszarową i funkcjonalność gospodarstw. Nieuniknione są w toku postępowania scaleniowego konflikty interesów poszczególnych uczestników, bowiem naturalne jest, że oczekują oni wyłącznie poprawy warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcie zawiera elementy uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium, mapa poscaleniowa obszaru scalenia potwierdza, że nastąpiła poprawa rozłogów gospodarstw rolnych pod względem obszarowym i przestrzennym, co stanowiło cel przedmiotowego postępowania scaleniowego. Przedłożone w sprawie dokumenty wskazują, że postępowanie scaleniowe, wszczęte na wniosek właścicieli gruntów o powierzchni przekraczającej 80% powierzchni projektowanego obszaru scalenia - przeprowadzone zostało prawidłowo. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, czego domagają się odwołujący, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalałaby stan niepewności prawnej dla pozostałych podmiotów – uczestników postępowania scaleniowego. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli T.D., Agencja Nieruchomości Rolnych Odział Terenowy we W. oraz L.N.. T.D. w swojej skardze podniósł, że w czasie scalania gruntów popełniono przestępstwo, bowiem geodeci zataili podpis skarżącego na liście wniosków i postulatów z dnia 3 marca 2010 r. o niewyrażeniu zgody na scalenie. W czasie pobytu skarżącego w szpitalu w L. na rehabilitacji doszło do zamiany i przemieszczenia jego działki i brata oraz L.N.. Agencja Nieruchomości Rolnych Odział Terenowy we W. w skardze podniosła natomiast, że zaskarżona decyzja podtrzymała sprzeczną z prawem decyzję scaleniową Starosty Z., w szczególności z art. 1, art. 13 i art. 27 ust. 3 i ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W związku z czym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uzasadniając, że "organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek ocenić nie tylko legalność zaskarżonej decyzji, ale również jednocześnie szeroko pojmowaną jej celowość". Strona skarżąca zarzuciła, że "szeroko pojmowana celowość decyzji nie może powodować niezgodności z prawem tej decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem SKO, że "zarzuty odwołania Agencji nie mogą wpłynąć na wynik sprawy odwoławczej". Według Kolegium kwestionowana decyzja Starosty Z. dotyczy scalenia obejmującego obszar równy 1204, 5200 ha. Niezadowolenie z decyzji wyraziło 5 uczestników scalenia, w tym Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. poprzez wniesienie do niej odwołań. Agencja zauważyła, że do obszaru scalenia weszło 647,5937 ha gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co stanowi ok. 54 % całego obszaru scalenia. Agencja podniosła także, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów jednoznacznie określa sposób przeprowadzania scalenia. Decyzja wydana z naruszeniem jej przepisów jest nieważna. Jednocześnie Agencja podniosła, że jest niedopuszczalne, aby kosztem jednego uczestnika scalenia jakim jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych – zostały zaspokojone roszczenia pozostałych uczestników scalenia. Strony powinny być traktowane jednakowo. W skarżonej decyzji SKO argumentuje, że na rozstrzygnięcie w sprawie nie bez znaczenia była okoliczność, że w skład Komisji Doradczej w sprawie przedmiotowego procesu scalania gruntów wchodził przedstawiciel Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu państwa w L.. Agencja podniosła, że posiadanie pełnej wiedzy o etapach postępowania scaleniowego nie ma wpływu w świetle przepisów prawa na wynik postępowania scaleniowego. Udział gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w puli scalenia jest przeważający, przy posiadanym jednym głosie w procedurze scaleniowej. Takie rozwiązanie przyjęte w art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów powoduje problemy poprzez przyjmowanie niekorzystnych rozwiązań z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa, bez względu na fakt zasiadania przedstawiciela Agencji w komisji pełniącej funkcje doradcze. Zgodnie z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów komisja pełniąca funkcje doradcze nie jest powołana do podejmowania rozstrzygnięć w sprawie scalenia, a jedynie - jak sama nazwa wskazuje - służy radą i opiniuje zastrzeżenia złożone do projektu scalenia. Osoba wchodząca w skład powyższej komisji z ramienia Agencji nie była upoważniona do składania oświadczeń woli w sprawach gruntu Zasobu objętych postępowaniem scaleniowym. Według Kolegium projekt scalenia pozostaje też w zgodzie z art. 6 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Agencja zauważyła, że w swoim odwołaniu nie zarzucała zaskarżonej decyzji Starosty Z. naruszenia art. 6 w/w ustawy, natomiast zarzuciła naruszenie art. 39 tejże ustawy. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do tego zarzutu Agencji. Ponadto zgodnie z w/w ustawą Agencja wydzierżawia grunty Zasobu na czas określony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że w przypadku gruntów Agencji Nieruchomości Rolnych projekt scalenia opracowano mając na względzie w szczególności skrócenie odległości wydzielonych ekwiwalentów zamienionych od zabudowań gospodarczych dzierżawców tych gruntów. W przypadku wygaśnięcia umowy dzierżawy grunty Zasobu zostaną rozdysponowane zgodnie z ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wobec powyższego wzięcie pod uwagę miejsca zamieszkania obecnego dzierżawcy jako podstawy opracowania rozłogu gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie jest – zdaniem strony skarżącej - uzasadnione. Agencja ma za zadanie reprezentować przede wszystkim interes Skarbu Państwa. Projekt scalenia wsi N.W.Z. i części wsi W. został opracowany z naruszeniem interesu Skarbu Państwa. Agencja podtrzymała także swoje stanowisko odnośnie naruszenia art. 27 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem Agencji zamieszczenie w decyzji treści "IX. Integralną częścią decyzji stanowią warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia spisane w dniu 5 sierpnia 2010 r." - bez zamieszczenia treści tychże warunków, podobnie jak niewywieszenie projektu scalenia wraz z decyzją zatwierdzającą ten projekt - nie spełnia warunku określonego w tym artykule. Ponadto Kolegium nie odniosło się do zarzutów Agencji w kwestii naruszenia art. 27 ust. 3, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Agencja podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że uczestnicy scalenia zostali wprowadzeni w posiadanie wydzielonych im w wyniku scalenia gruntów niezgodnie z przepisami prawa, a warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia nie uwzględniają okoliczności, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia może być wykonana po dniu, w którym stanie się ostateczna. Ponadto Agencja podniosła, że okoliczność, iż żaden z uczestników scalenia nie wnosił zastrzeżeń co do warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, nie powoduje niemożności podniesienia takiego zarzutu w niniejszej skardze. Zdaniem strony skarżącej niezgodne z prawem jest utrzymanie w mocy decyzji Starosty wydanej z naruszeniem prawa, w szczególności z podaniem przez Kolegium uzasadnienia, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji organu I instancji pozostałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalałaby stan niepewności prawnej dla pozostałych podmiotów - uczestników scalenia, w sytuacji gdy odwołania od decyzji Starosty wniosło pięciu uczestników scalenia. W ocenie strony skarżącej decyzja scaleniowa nie może być wydana z pokrzywdzeniem części uczestników scalenia, w żadnym razie nie oznacza to realizacji "szeroko pojętego celu scalenia", co w zaskarżonej decyzji podnosi organ odwoławczy. L.N. w swojej skardze zarzuciła zaś, że naruszenie przepisów prawa, tj.: – ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja służy stworzeniu korzystniejszych warunków prowadzenia gospodarstw rolnych na terenie objętym scaleniem, – art. 7, art. 77 oraz 136 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżąca nie uprawia osobiście od wielu lat przedmiotowych gruntów rolnych oraz że skutecznie wyraziła zgodę na projekt scalenia gruntów, – art. 24 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 wniosła również o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów na okoliczność ich treści, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie: oświadczeń T.D. o wprowadzeniu go w błąd co do wyrażenia zgody na scalenie gruntów należących do L.N. oraz dotyczącego pomocy L.N. uprawie gruntów, zaświadczenia wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia 12 marca 2004 r. o nadaniu L.N. numeru identyfikacyjnego [...], decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia 22 października 2004 r., 22 marca 2006 r., 22 stycznia 2007 r., 26 listopada 2007 r., 25 listopada 2008 r., 23 listopada 2009 r., 29 listopada 2010 r. o przyznaniu L.N. dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, rachunków za świadczone usługi agrotechniczne przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w Z. na rzecz L.N. w latach 1984-1997 i decyzji Wójta Gminy Z. w sprawie wymiaru podatku rolnego L.N. za lata 2002-2011. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zaskarżoną decyzją organ administracji utrzymał w mocy projekt scalenia gruntów w miejscowości N.W.Z. obejmujący m.in. działkę nr 170 należącą do strony skarżącej. Decyzja ta narusza jednak art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten stanowi, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźb terenu. Skarżąca uprawia należące do niej grunty rolne od wielu lat, o czym świadczą załączone do niniejszej skargi dokumenty - rachunki za usługi agrotechniczne, nakazy płatnicze podatku rolnego oraz decyzje administracyjne o przyznaniu skarżącej dopłat bezpośrednich. Zaproponowana jej działka nie tylko posiada gorszą klasę bonitacyjną, ale też jest położona dalej od siedziby jej gospodarstwa. Trudno zatem uznać, zdaniem strony skarżącej, że w odniesieniu do niej zaskarżona decyzja realizuje wskazany w art. 1 w/w ustawy cel polegający na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania. Ponadto dotychczasowe usytuowanie działki skarżącej i dalsze pozostawienie tej działki w jej władaniu w żaden sposób nie wpłynie niekorzystnie na strukturę obszarową pozostałych, zwłaszcza sąsiednich gospodarstw rolnych. Sąsiedzi nie mają utrudnionego dostępu do swoich gruntów, działka skarżącej położona jest bezpośrednio przy drodze. Nie wpływa negatywnie na racjonalną gospodarkę rolną sąsiadów - właścicieli gospodarstw rolnych. W ocenie skarżącej, przyjęcie przez organy administracji I i II stopnia, że zaskarżona decyzja służy stworzeniu korzystniejszych warunków prowadzenia gospodarstw rolnych na terenie objętym scaleniem jest dowolne i przekracza określone przepisami ustawy scaleniowej granice uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto zgodnie z art. art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 136 stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Pomimo podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów kwestionujących jego ustalenia, że skarżąca wyraziła zgodę na proponowane scalenie gruntów oraz że osobiście nie uprawia przedmiotowych gruntów, organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, czym naruszył w/w przepisy art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a.. Nie można zgodzić się – zdaniem skarżącej - ze stanowiskiem prezentowanym przez organy, że skarżąca wyraziła zgodę na proponowane scalenie oraz że należąca do niej działka nr 170 była przez nią osobiście użytkowana od wielu lat, a miejscem zamieszkania jest miasto L.. W tym zakresie organy dokonały błędnych ustaleń. Twierdzenie, że skarżąca nie użytkuje osobiście przedmiotowych gruntów od wielu lat nie wynika z akt sprawy, nie ma bowiem niegdzie takich twierdzeń w aktach. Skarżąca użytkuje przedmiotowe grunty, otrzymuje z tego tytułu dopłaty bezpośrednie, o czym świadczą załączone decyzje o przyznaniu dopłat, płaci podatki od nieruchomości, o czym świadczą załączone nakazy płatnicze. Reprezentujący skarżącą T.D. rzeczywiście w kwestionariuszu życzeń złożył deklarację, aby działkę 170 przenieść do 184/4 lub przy działce 117, jednakże należy mieć na uwadze fakt, że Pan D. został wprowadzony w błąd, o czym świadczy treść oświadczenia załączonego do niniejszej skargi. Ponadto skarżąca cofnęła skutecznie pełnomocnictwo w toku postępowania przed organem I instancji. Skarżąca wskazała ponadto, że w załączniku do protokołu z okazania projektu scalenia z dnia 5 sierpnia 2010 r. o nazwie "Wykaz oświadczeń uczestników scalenia gruntów wsi N.W.Z. i części wsi W. w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów" w tabeli w pozycji 42 znajduje się nazwisko L.N. (karta nr 123 akt sprawy), w kolumnie 4 zatytułowanej "Nazwisko i imię osoby składającej oświadczenie, tytuł do występowania w imieniu uczestnika scalenia" widnieją podpisy J. i T.D., natomiast w kolumnie 5 zatytułowanej "Oświadczenie w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowych gruntów" widnieje podpis A.P.. Nie ma tam jakiegokolwiek oświadczenia odnoszącego się do projektu, nie mówiąc już o zgodzie na przyjęcie tego projektu, tak jak ma to miejsce w przypadku innych uczestników scalenia. Ponadto w protokole z rozpatrzenia zastrzeżeń zgłoszonych do projektu scalenia wsi N.W.Z. sporządzonym w dniu 31 sierpnia 2010 r. przez komisję pełniącą funkcje doradcze dla geodety skarżąca oświadczyła, że "nie wyraża zgody na przeniesienie działki nr 170 stanowiącej jej własność w inne miejsce. Uważa, że działka ta położona jest w takim miejscu, które nie utrudnia dojazdu do innych działek. Uważa, że proponowana jej działka posiada gorszą klasę, niż dotychczasowa.". Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca uznała, że uprawiała ona osobiście od wielu lat przedmiotowe grunty rolne oraz że nie wyraziła zgody na projekt scalenia gruntów. Zgodnie z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w sprawach nie uregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie w odniesieniu do członków rady scalenia odpowiednie zastosowanie znajdują uregulowane w art. 24 k.p.a. przepisy o wyłączeniu pracownika organu. W myśl art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Powyższy przepis stanowi rozwinięcie zasady, że nie można być sędzią we własnej sprawie. Powołana przez Starostę Z. komisja pełniąca funkcję doradczą zaopiniowała negatywnie złożone m.in. przez L.N. zastrzeżenia do projektu scalenia. W skład rady scalenia weszły osoby, które mogły być zainteresowane negatywnym rozpatrzeniem zarzutów skarżącej. Należy do nich m.in. Pan T.Ch., który w dniu dzisiejszym użytkuje działkę skarżącej na podstawie umowy dzierżawy zawartej z uczestnikiem scalenia Panią S.Ch.. Powyższą okoliczność skarżąca podnosiła również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do podniesionych przez L.N. zarzutów, organ podkreślił, że na wynik postępowania odwoławczego, wobec unormowań ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie miało znaczenia miejsce zamieszkania skarżącej czy osobiście gospodaruje na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym. Argumentacja skarżącej odnosząca się do powyższych okoliczności sprawy jako niewyjaśnionych i pominiętych przez Kolegium, mimo ich istotnego znaczenia w sprawie - zdaniem organu nie jest trafna. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło okoliczności sprawy podniesione w uzasadnieniu decyzji Starosty Z.. Organ I instancji wskazał, że przed scaleniem skarżąca posiadała działki o łącznej powierzchni 2,01 ha i wartość 347,71 punktów (działka nr 48 o powierzchni 0,33 ha i wartości 125,95 punktów oraz działka nr 170 o powierzchni 1,68 ha i wartości 221,76 punktów). Grunt te, na co wskazano w uzasadnieniu decyzji pierwsze instancyjnej, nie były przez skarżącą osobiście użytkowane od wielu lat, a jej miejscem zamieszkania jest miasto L.. Podczas zbierania życzeń, co do nowej lokalizacji gruntów, wpłynęło udzielone przez skarżącą pełnomocnictwo upoważniające J.D. i T.D., dotychczasowych użytkowników gruntów skarżącej, do reprezentowania jej we wszelkich czynnościach związanych z realizacją prac scaleniowych. W dniu 1 marca 2010 r. T.D. złożył w życzeniach wniosek, aby ekwiwalent należny skarżącej wydzielić przy jego dotychczasowych gruntach, tj. przy działce nr 184/4, gdyż nadal będzie dzierżawił te grunty, ponadto zostaną stworzone korzystniejsze warunki gospodarowania (lepszy rozłóg, kształt i wielkość działki gospodarczej). W wyniku scalenia działkę siedliskową nr 48 (nowy nr 85) pozostawiono w dotychczasowych granicach oraz wydzielono nową działkę nr 137 (w zamiana za działkę nr 170) obok gruntów stanowiących własność T.D., a więc zgodnie z wnioskiem T.D. przy zbieraniu życzeń. Łączna powierzchnia gospodarstwa skarżącej po scaleniu wynosi 2,3607 ha i ma wartość 347,64 punktów. Natomiast zwiększenie powierzchni gospodarstwa w nowym stanie o 0,3573 ha nie przekracza dozwolonych 20 % (art. 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) i wynikało z niższej klasy bonitacyjnej gruntów przydzielonych w wyniku scalenia. Ponadto Kolegium wskazało, że w związku z odwołaniem skarżącej odniósł się do podniesionych w nim zarzutów, w tym dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 27 ust. 1, 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i przepisów k.p.a.. Kolegium uznało też, że wobec faktu ustanowienia pełnomocników uprawnionych do działania w imieniu skarżącej w okresie od 22 października 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r. nie można zgodzić się z zarzutami odwołania, że w toku postępowania scaleniowego naruszono prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu oraz że czynności postępowania były utajnione. Zastrzeżenia skarżącej przedstawione w jej piśmie z dnia 18 sierpnia 2010 r. podlegały rozpatrzeniu przez komisję pełniącą funkcje doradcze dla geodety na posiedzeniu w dniu 31 sierpnia 2010 r., o czym skarżąca została poinformowana pismem Starosty Z. z dnia 24 sierpnia 2010 r. nr [...]. Natomiast w kwestionowanej decyzji, na stronach 5 i 6, organ I instancji obszernie opisał okoliczności sprawy, z powodu których zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione. Uwzględniono natomiast w projekcie scalenia życzenia pełnomocnika skarżącej (jej brata T.D.) złożone w dniu 1 marca 2010 r., a więc w czasie, w którym w/w pełnomocnictwo z dnia 22 października 2009 r. obowiązywało. Kolegium w tym miejscu podkreśliło, że w pełnomocnictwie tym skarżąca wskazała, że upoważnieni do jej reprezentowania w postępowaniu scaleniowym (J.D. i T.D.) są sąsiadami i użytkownikami jej gruntów. Nadto sam fakt użytkowania (w dniu sporządzenia skargi) przez T.Ch. (członka rady scalenia), jako dzierżawcy działki należącej przed scaleniem do skarżącej, nie może świadczyć o wadliwie prowadzonym postępowaniu scaleniowym. Ponadto na s. 17 decyzji wskazano, że T.Ch. był członkiem zespołu pełniącego funkcje doradcze geodety, jako sołtys wsi W., co jest zgodne z art. 9 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Odnosząc się do figurującego podpisu A.P. na "Wykazie oświadczeń uczestników scalenia gruntów wsi N.W.Z. i części wsi W. w sprawie objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów" (prawidłowe oznaczenie karty akt sprawy organu I instancji numerem 154) - zdaniem Kolegium – podpis ten odnosi się do poz. 40 tabeli, wskazującej uczestników scalenia jako "K.-W.E., P.A.", a nie jak twierdzi pełnomocnik do poz. 42 dotyczącej uczestnika scalenia w osobie L.N.. Odnośnie zarzutów skargi T.D., Kolegium wskazało, że organ I instancji rozpatrując sprawę skarżącego miał na uwadze jego stanowisko odnośnie niewyrażenia zgody na przyznanie innych gruntów. Organ nie dopatrzył się jednak naruszenia prawa w przyznaniu skarżącemu, w wyniku scalenia, innych gruntów, co wywiedziono w uzasadnieniu decyzji. Ponadto dokumenty sprawy wskazują, że skarżący skierował do Starostwa Powiatowego w Z. dwa pisma z dnia 29 września 2010 r. (wpływ w dniu 30 września 2010 r.) w związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 7 września 2010 r.. Starosta Z. na pisma te odpowiedzi udzielił w piśmie z dnia 4 października 2010 r. nr [...]. Do w/w Urzędu w dniu 20 września 2010 r. wpłynęło też do wiadomości pismo skarżącego skierowane do Komendy Powiatowej Policji w Z. zawiadamiające o nieprawidłowościach postępowania scaleniowego. Odnosząc się do zarzutu Agencji nieuwzględnienia w postępowaniu odwoławczym wskazanego przez Agencję naruszania przez decyzję Starosty art. 39 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Kolegium podkreśliło, że ten reguluje kwestie zawierania umów dzierżawy gruntów rolnych pozostających w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych. Poza przywołaniem tego przepisu oraz wskazaniem na okoliczność wydzierżawiania W.B. części nieruchomości objętej postępowaniem scaleniowym, ani w odwołaniu, ani w skardze nie wykazano okoliczności, które mogłyby potwierdzić naruszenie w/w art. 39. Natomiast w świetle całokształtu treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wypływa wniosek, że sam fakt istnienia umowy dzierżawy pomiędzy stroną skarżącą a W.B. nie wymagał zgody strony skarżącej na przyznanie dzierżawionych przez nią gruntów na rzecz innego uczestnika scalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesione w niniejszej sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, czy naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do jej uchylenia na podstawie wyżej wskazanego art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (ust. 2 art. 3). Odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty (ust. 3 art. 3). W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie scalenia gruntów wystąpili właściciele nieruchomości położonych w obrębie wsi N.W.Z., gmina Z.. Wniosku tego nie podpisał m.in. skarżący T.D. i skarżąca L.N.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać (ust. 2 art. 7): 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (art. 7 ust. 3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4). Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie (ust. 8 art. 7). Powołane powyżej przepisy zostały spełnione w niniejszej sprawie. W dniu 29 września 2009 r. Starosta Z. podjął postanowienie Nr [...] na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym wszczęto postępowanie scaleniowe obejmujące grunty położone na obszarze całego obrębu ewidencyjnego N.W.Z., gmina Z. o powierzchni 1014,8898 ha oraz części obrębu W. w gminie Z., oznaczoną numerami ewidencyjnymi: 112/1, 155, 128, 129, 130, 131, 157, 142, 110, 111/1, 112/2, 113/4, 156, 160/4 o powierzchni 187,17 ha. Do w/w postanowienia dołączono załącznik nr 1 stanowiący wykaz uczestników scalenia gruntów. W postanowieniu określono także przewidywany termin zakończenia postępowania scaleniowego na dzień 30 kwietnia 2011 r.. Postanowienie z dnia 29 września 2009 r. Nr [...] zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, które odbyło się w dniu 14 października 2009 r.. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2009 r. (wywieszonym na tablicach ogłoszeń w dniach od 30 września do 14 października 2009 r.) o terminie tego zebrania zostali poinformowani uczestnicy scalenia gruntów. W zebraniu tym nie wzięła udziału żadna ze stron skarżących. Ponadto postanowienie powyższe zostało wywieszone na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (art. 7 ust. 3), tj. na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy Z., Starostwie Powiatowym w Z., w N.W.Z. oraz w oknie sklepu i w W. w dniach od 15 do 29 października 2009 r.. Na powyższe postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego nikt nie złożył zażalenia. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę (art. 9 ust. 2). W przypadku niedokonania wyboru rady uczestników scalenia w terminie określonym przez starostę funkcję tej rady sprawuje powołany postanowieniem tego organu zespół, w skład którego wchodzi rada sołecka, sołtys oraz przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników; w przypadku gdy postępowaniem scaleniowym objęto grunty więcej niż jednej wsi, w skład zespołu wchodzą sołtysi tych wsi, przedstawiciele rad sołeckich po jednym z każdej wsi, przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników (art. 9 ust. 3). Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2009 r. (wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach od 2 do 16 listopada 2009 r.) Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów powiadomił uczestników scalenia, że w dniu 18 listopada 2009 r. odbędzie się zebranie, na którym zostanie wybrana rada uczestników scalenia jako społeczny organ doradczy. Ponieważ na zebraniu tym nie było kworum niezbędnego do dokonanie wyboru rady, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Starosta powołał na mocy postanowienia z dnia 24 listopada 2009 r. Nr [...] Zespół, który będzie pełnił funkcję rady. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą: 1) wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia; 2) przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników; 3) przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia; 4) przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem; 5) przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem. Na podstawie powołanego wyżej art. 10 ust. 1 Starosta Z. wydał w dniu 2 grudnia 2009 r. postanowienie Nr [...], którym powołał komisję pełniącą funkcje doradcze. Art. 11 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2. W razie nieokreślenia zasad szacunku przez uczestników scalenia, szacunku gruntów dokonuje się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 11 ust. 2). Uchwała, o której mowa w art. 11 ust. 1, jest podejmowana na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie (art. 13 ust. 2). Każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego przysługuje jeden głos (ust. 3 art. 13). Uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi N.W.Z. i W., gmina Z., powiat z. na podstawie w/w art. 11 i art. 13 ust. 2 została podjęta w niniejszej sprawie w dniu 22 grudnia 2009 r.. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. Na zebraniu, o którym mowa w ust. 1, oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (ust. 2 art. 12). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (ust. 3 art. 12). Zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2010 r. (wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach od 8 do 22 stycznia 2010 r.) Starosta – na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - zwołał na dzień 27 stycznia 2010 r. zebranie uczestników scalenia, którego celem było ogłoszenie wyników oszacowania gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. Na zebraniu przeprowadzonym w dniu 27 stycznia 2010 r., w którym udział wziął m.in. T.D. (a także inne 16 osób), wykonawca prac odczytał zebranym uczestnikom scalenia wyniki oszacowania gruntów oraz poinformował, że opracowane wyniki będą udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni u sołtysa wsi N.W.Z. oraz o możliwości wnoszenia zastrzeżeń do dokonywanego szacunków. Żaden z uczestników scalenia nie wniósł zastrzeżeń do dokonanego oszacowania gruntów. Art. 13 ust. 1 stanowi, że zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwała ta – w myśl art. 13 ust. 2 - jest podejmowana na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2010 r. (wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach od 11 do 25 lutego 2010 r.) Starosta zwołał na dzień 26 lutego 2010 r. na godz. 10:00 (w razie braku kworum – drugi termin na dzień 26 lutego 2010 r. na godz. 10:30) zebranie uczestników scalenia, celem podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. W spotkaniu wzięło udział 12 uczestników scalenia, co nie stanowiło kworum niezbędnego do pojęcia uchwały w pierwszym terminie, wobec czego odbyło się zebranie w drugim terminie. Podczas drugiego spotkania podjęto uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem we wsi N.W.Z. i W., gmina Z., powiat z.. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia lub wymiany gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz następujące zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie: 1) plony upraw jednorocznych zbiera dotychczasowy właściciel gruntów; 2) plony upraw wieloletnich zbiera dotychczasowy właściciel gruntów w okresie do dnia 1 września następnego roku po zakończeniu scalenia, z tym że dotychczasowy właściciel gruntów powinien na ten okres zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób; 3) dotychczasowy właściciel gruntów zabudowanych, do czasu rozbiórki lub przeniesienia zabudowań, powinien zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób; 4) sposób rozliczeń za pozostałe części składowe gruntów, które przypadły innym uczestnikom scalenia, może być ustalony na zgodny wniosek zainteresowanych. Projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany (ust. 2 art. 23). W tym celu zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2010 r. (wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach od 21 lipca do 5 sierpnia 2010 r.) Starosta zwołał na dzień 5 sierpnia 2010 r. zebranie. W zebraniu tym wzięło udział 18 uczestników scalenia, których poinformowano, że mogą w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać pisemnie zastrzeżenia do projektu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 (ust. 2 art. 24). Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji (art. 25 ust. 1). W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin (ust. 2 art. 25). O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem (ust. 3 art. 25). Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach (ust. 4 art. 25). W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia w 14-dniowym terminie od dnia okazania projektu scalenia wnieśli m.in. Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W. i L.N.. Zostały one rozpatrzone na posiedzeniu komisji doradczej w dniu 31 sierpnia 2010 r.. Żadne z nich nie zostało uwzględnione. Natomiast zastrzeżenia złożone do projektu scalenia przez T.D. w dniu 20 września 2010 r. pozostawiono bez rozpatrzenia z powodu zgłoszenia ich po ustawowym terminie, który upłynął w dniu 19 sierpnia 2010 r.. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta (ust. 3 art. 27). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać (ust. 4 art. 27): 1) obszar scalenia lub wymiany gruntów; 2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1; 3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (art. 28 ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie zawiadomieniem z dnia 4 października 2010 r. (wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach od 4 do 19 października 2010 r.) Starosta zwołał na dzień 20 października 2010 r. zebranie uczestników scalenia w celu odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi N.W.Z. i części wsi W.. Decyzja Starosty Z. z dnia 4 października 2010 r. Nr [...] o scaleniu gruntów w obrębach N.W.Z. i części wsi W., gmina Z. została wywieszona do publicznego wglądu na tablicy ogłoszeń w dniach od 20 października do 4 listopada 2010 r.. Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja powyższa została podjęta po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy i zgodny z przedstawionym wyżej trybem scalenia gruntów, określonym w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu wniesionych odwołań od decyzji organu II instancji, utrzymał ją w całości w mocy. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze wniesionej przez T.D., co do "zatajenia podpisu skarżącego na liście wniosków i postulatów z dnia 3 marca 2010 r. o niewyrażeniu zgody na scalenie", należy wskazać, że o żadnym zatajeniu nie ma tutaj mowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 1 marca 2010 r. T.D. w kwestionariuszu życzeń na stronie nr 10 jako właściciel działki nr 184/4 wskazał, aby pozostawić tę działkę w stanie dotychczasowym. Ponadto z dokumentów sprawy wynika, że skarżący przed scaleniem posiadał jedną działkę nr 184/4 o pow. 3,81 ha i wartości 498,72 pkt.. Po scaleniu przyznano stronie działkę nr 136 o pow. 4,4543 ha o wartości 498,74 pkt.. Z zestawienia map obszaru scalenia (uwzględniających stan własności gruntów przed i po scaleniu), wynika, że nowo wydzielone grunty (działka 136) położone są w bliskiej odległości od położonej przed scaleniem działki nr 184/4. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi L.N., należy wskazać, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz 136 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżąca nie uprawia osobiście od wielu lat przedmiotowych gruntów rolnych oraz że skutecznie wyraziła zgodę na projekt scalenia gruntów, bowiem kwestie, czy skarżąca osobiście użytkowała czy użytkuje działki oraz miejsce jej zamieszkania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. scalenia gruntów. Tak też zasadnie przyjęły organy administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie należało zaś uznać za nieuzasadniony, bowiem przepis ten – wbrew twierdzeniu skarżącej – nie będzie miał zastosowania co do obsady członków rady scalenia. Przede wszystkim trzeba wskazać, że – jak sama skarżąca wskazała – jest to społeczny organ doradczy, wybierany i odwoływany przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Nie jest to natomiast organ administracji publicznej o jakim mowa w art. 1 § 1 k.p.a.. Nie rozstrzyga on bowiem sprawy administracyjnej (tu scalenia gruntów) w drodze decyzji administracyjnych. Art. 24 § 1 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. Ponadto w myśl art. 9 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje się, kto wchodzi w skład zespołu powołanego przez starostę, w razie gdy uczestnicy scalenia nie dokonają wyboru rady uczestników scalenia w terminie określonym przez starostę (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a są to: rada sołecka, sołtys oraz przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników; w przypadku natomiast, gdy postępowaniem scaleniowym objęto grunty więcej niż jednej wsi, w skład zespołu wchodzą sołtysi tych wsi, przedstawiciele rad sołeckich po jednym z każdej wsi, przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników. Również skład komisji pełniącej jedynie funkcje doradcze przy opracowywaniu przez geodetę-projektanta projektu scalenia został precyzyjnie określony przez w/w ustawę. Zgodnie bowiem z jej art. 10 ust. 1 w skład tej komisji wchodzą: 1) wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia; 2) przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników; 3) przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia; 4) przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem; 5) przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że w skład zespołu powołanego przez starostę, w przypadku gdy postępowaniem scaleniowym objęto grunty więcej niż jednej wsi (taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie), wchodzą m.in. sołtysi tych wsi. Zatem powołanie przez Starostę Z. T.Ch., jako sołtysa wsi W., na członka zespołu było jak najbardziej – w świetle treści przepisu art. 9 ust. 3 w/w ustawy – uprawnione. Na marginesie należy również zauważyć, że postępowanie scaleniowe jest przeprowadzane przy czynnym i na każdym jego etapie udziale właścicieli nieruchomości objętych scaleniem, który zapewniony jest przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Sama nazwa "rada uczestników scalenia" świadczy o tym, że w jej skład wchodzą uczestnicy scalenia, wybierani i odwoływani przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Z tej również przyczyny zarzut, że osoba zainteresowana z różnych podwodów – a jedynie sprzecznych ze stanowiskiem skarżącej - wynikiem sprawy (tu Pan T.Ch., który w dniu dzisiejszym użytkuje działkę skarżącej na podstawie umowy dzierżawy) i uczestniczy w niej zgodnie z uprawnieniami, które przewidują przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jest nietrafny. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał, że przepis art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie może stanowić podstawy do wyłączenia od udziału w charakterze członka zespołu, o jakim mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), osoby, która będąc sołtysem wsi, której grunty objęte są postępowaniem scaleniowym, jest jednocześnie uczestnikiem tego scalenia. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że organy przyjęły, iż skarżąca wyraziła zgodę na proponowane scalenie, należy zwrócić uwagę, że żaden z organów takiego stwierdzenia nie zawarł w swojej decyzji. Ponadto należy zauważyć, że reprezentujący skarżącą T.D. w kwestionariuszu życzeń złożył deklarację w dniu 1 marca 2010 r., aby działkę 170 przenieść do 184/4 (której właścicielem jest T.D.) lub przy działce nr 117. Twierdzenie przy tym skarżącej, że T.D. został wprowadzony w błąd jest nieuzasadnione i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W oświadczeniu dołączonym przez skarżącą do skargi T.D. wskazał, że w błąd został wprowadzony przez dwóch geodetów z W., który miał polegać na tym, że powiedzieli mu, iż złożenie podpisu nie będzie wiążące i nie będzie rodzić skutków prawnych. W ocenie Sądu nie może tu być mowy o jakimkolwiek wprowadzeni w błąd, bowiem oświadczenie złożone przez T.D. w imieniu skarżącej miało charakter życzenia co do nowej lokalizacji gruntów i nie musiało zostać uwzględnione przez organy orzekające. Ponadto skarżąca wskazała, że cofnęła skutecznie pełnomocnictwo w toku postępowania przed organem I instancji, jednakże pełnomocnictwo strona anulowała dopiero pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r., które wpłynęło do Starostwa przy piśmie z dnia 1 września 2010 r. w dniu 2 września 2010 r., a zatem po upływie pół roku od złożenia oświadczenia przez pełnomocnika skarżącej na kwestionariuszu życzeń. Sąd uznał również zarzuty Agencji Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy we W. za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut utrzymania w mocy decyzji scaleniowej naruszającej w szczególności art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, odnosi się w istocie do przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który wyraźnie wskazuje, że każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego przysługuje jeden głos. Z przepisu tego wynika zatem, że wielkość posiadanego przez uczestnika scalenia obszaru, który podlega scaleniu, nie ma znaczenia przy określaniu ilości głosów każdej strony. Strona skarżąca – podnosząc powyższy zarzut – kwestionuje zapis w/w przepisu, a nie decyzję, która została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem, w tym m.in. z w/w przepisem. Z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 752/09, publ. Lex nr 597839). Ponadto podniesiona przez Agencję argumentacja co do art. 13 cechuje się wewnętrzną sprzecznością, bowiem z jednej strony Agencja podnosi, że udział gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w puli scalenia jest przeważający (do obszaru scalenia weszło 647,5937 ha gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co stanowi ok. 54 % całego obszaru scalenia.), przy posiadanym jednym głosie w procedurze scaleniowej. Nie jest dopuszczalne, zdaniem strony skarżącej, aby kosztem jednego uczestnika scalenia jakim jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych – zostały zaspokojone roszczenia pozostałych uczestników scalenia. Ponadto strona wskazała, że takie rozwiązanie przyjęte w art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów powoduje problemy poprzez przyjmowanie niekorzystnych rozwiązań z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony Agencja domaga się, aby strony były traktowane jednakowo, co w gruncie rzeczy ma miejsce w myśl przywołanego art. 13 ust. 3. Należy również wskazać, że - wbrew twierdzeniu Agencji, że ma ona za zadanie reprezentować przede wszystkim interes Skarbu Państwa, zaś projekt scalenia wsi N.W.Z. i części wsi W. został opracowany z naruszeniem interesu Skarbu Państwa – zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie także: 1) tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych. Z powyższej regulacji prawnej wynika, że Agencja oprócz zadań i obowiązków własnościowych Skarbu Państwa ma do spełnienia ważną rolę społeczno-gospodarczą ciążącą na państwie i ta właśnie rola jest z punktu wiedzenia interesu społeczno-gospodarczego priorytetowa. Jak wspomniano już na wstępie niniejszego uzasadnienia scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego. Kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 k.p.a.). Takie stanowisko zaprezentowano w wyrokach NSA z dnia 11 września 1998 r. (sygn. akt II SA 941/98), publ. Lex 41780), z dnia 8 listopada 2005 r. (sygn. akt IIOSK 123/05, publ. Lex nr 196671). W wyrokach NSA z dnia 22 października 1998 r. (sygn. akt II SA 289/98, publ. Lex nr 41794) i z dnia 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt OSK 908/04, publ. Lex nr 208951) przyjęto, że brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących, gdy w odniesieniu do nich kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt scalenia nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skarżący nie wykazali, aby objęcie scaleniem ich gruntów i wydzielenie im stosownego ekwiwalentu nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ewentualnie z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa materialnego lub też przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy przywołanej ustawy regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (np. doręczenie) mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w k.p.a.. Należy zauważyć nadto, że decyzja organu I instancji aczkolwiek zawiera w swej osnowie określenie "o scaleniu gruntów", to jednak zarówno w tej części, jak i w uzasadnieniu powołuje się na projekt scalenia i w istocie ten projekt ocenia pozytywnie oraz go zatwierdza, wobec czego to uchybienie formalne nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej, że zawiera ona wszystkie istotne elementy wymagane ustawą, co szczegółowo wykazał w swojej decyzji organ II instancji, podkreślając zapewniony udział Agencji w postępowaniu przed organem I instancji. Natomiast co do zarzutu naruszenia ust. 3 art. 27 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Sąd nie mógł się odnieść, bowiem strona skarżąca nie wskazała na czym ma polegać jego naruszenie. Przepis ten stanowi, że projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta, a tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Agencja podniosła także, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś decyzja wydana z naruszeniem przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest nieważna, nie wskazała przy tym jednak przepisów, które w sposób rażący zostały naruszone w niniejszej sprawie, czego jednak Sąd nie stwierdził. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Stąd skargi należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.