II SA/Wr 399/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii zdjęć w formie zapisu cyfrowego wykonanych podczas oględzin robót budowlanych oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w oparciu o przepisy art. 123 i art. 74 § 2 kpa odmówił A.B. wydania kopii zdjęć w formie zapisu cyfrowego, wykonanych podczas dowodu z oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu w dniu 14 listopada 2014 r. w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części budynku oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń, w tym pomieszczeń strychu budynku przy ul. [...] we W.. Organ ten w uzasadnieniu wskazał, że akta tego postępowania są prowadzone w formie papierowej a nie elektronicznej. Na to postanowienie zażalenie złożył Pan A.B.. Po rozpatrzeniu tego zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, co następuje: Podstawę materialną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje w każdym stadium postępowania, ale również po jego zakończeniu. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a kpa). Przepis art. 73 § 1 kpa, powyżej wskazany wyraża zatem zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy - z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 kpa - i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. W rozpoznawanej sprawie Pan A.B. ubiegał się o wydanie kopii zdjęć w formie zapisu cyfrowego, wykonanych podczas dowodu z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji dnia 14 listopada 2014 roku. Nawiązując do powyższego wyjaśnić należy, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy, czy kopie. Z przepisu powyższego nie można wywieść, że strona może domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie przez organ kopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w formie zapisu cyfrowego, nawet odpłatnie. Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych ukształtowanego na tle art. 73 § 1 kpa wynika, że strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednakże nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych, (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1462/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 790/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 122/12, CBOSA, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1806/12, Lex nr 1449865). W związku z powyższymi zdaniem tutejszego organu zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. W związku z powyższym, w ocenie tutejszego organu brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Pan A.B., domagając się zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 15 grudnia 2016 roku złożył wniosek do organu I instancji "o wydanie kopii wszystkich zdjęć zapisu cyfrowego a wykonanych, podczas oględzin w dniu 14.11.2014 r. przez prac. PINB dla m. W. w nieruchomości mieszkalnej W. ul. [...] (lokal 1, 2 tudzież części wspólnych) oraz przedłożonych dokumentów przez stronę podczas oględzin". Do wniosku załączono płytę CD-R do zapisu żądanych "zdjęć cyfrowych". Organ I i II instancji w postanowieniach z dnia 05.01.2017r. i 23.03.2017 r. odniósł co do żądań wydania odpisów zdjęć cyfrowych wykonanych podczas oględzin przez pracowników PINB dla m. W. co do przedmiotu badawczego, natomiast pominął i nie odniósł się w ogóle co do przedłożonych przez moją osobę jako stronę podczas oględzin dokumentów z pełnymi ich cechami (pieczęcie oryginalne), w tym obszernych i szczegółowych opinii biegłych sądowych wraz z dokumentacją fotograficzną oględzin, a powołanych przez Sąd Rej. dla W.-F.. I Wydział Cywilny w różnych sprawach, i innych dokumentów które zostały zarejestrowane cyfrowo przez pracownika organu poprzez ich sfotografowanie jednym z dwu użytych aparatów cyfrowych, które mieli w dyspozycji. Z uzyskanych informacji podczas oględzin jak mi podano, iż zdjęcia z dokumentów przedłożonych przeze mnie, miały być wydrukowane oraz następnie uwierzytelnione i załączone do akt sprawy. W dniu 02.05.2017r. podczas przeglądania akt administracyjnych w WSA we Wrocławiu ujawniłem ich brak w aktach administracyjnych, co mnie bardzo zdumiało i zadziwiło wobec obowiązujących ogólnych zasad postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej art. 7 i 77 k.p.a. Niemniej jednak skoro organ I Instancji (pracownicy PINB dla m. W.) gromadzi (gromadzą), przechowuje (przechowują) fotokopię z dokumentacji stron, to także na żądanie strony organ powinien taką dokumentację wydać w takiej formie w jakiej ją pozyskał - "zapis cyfrowy" po fotokopiowaniu dokumentów, skoro jej nie wiadomo dlaczego nie dołączył do akt sprawy w formie papierowej – wydruk uwierzytelniony. Co do załączonych w małej ich części do akt administracyjnych zdjęć czarnobiałych z oględzin z dnia 14.11.2014r. w postaci wydruku na słabej jakości papierze nie fotograficznym, budzi wątpliwości jak i ujawnia przestrzeń ewentualnych manipulacji w odbiorze wizualnym zdjęć z oględzin po ich technicznym przetworzeniu. Kolorowe fotografie opierają się na kolorze, a czarno - białe na luminancji - czyli jasności. Skoro były wykonywane zdjęcia cyfrowe, powinny one także być dostępne w formie pierwotnej źródłowej - cyfrowej na nośniku załączonym np. do akt sprawy, a nie przetworzonej z koloru na szarość (czarno-białość). Zdaniem skarżącego nie wystarczą wydruki papierowe albowiem ich jakość jest nieporównywalna z podglądem zapisu cyfrowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 73 § 1, § 1 a i § 2 oraz art. 74 § 2 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1 a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2001 r., sygn. akt II SA 1936/2001). Art. 73 § 1 k.p.a. przyznaje zatem stronom postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt sprawy, prawo do sporządzania z nich notatek lub odpisów. Na podstawie tego przepisu organ nie ma jednak obowiązku sporządzania odpisów i dostarczania ich stronom. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez stronę odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i dostarczył je stronie. Strona może bowiem przy pomocy kserokopiarki lub innych urządzeń sporządzać odpisy z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i doręczał stronie organ administracji. Organ na tle art. 73 § 1 k.p.a. ma tylko obowiązek stworzyć stronie możliwość sporządzenia odpisów za pomocą własnej kserokopiarki, a nawet na miejscu (w siedzibie organu), może stronie udostępnić swoją kserokopiarkę za stosowną opłatą. Stosownie zaś do wyroku NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04: "Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dotyczy to tym bardziej wykonania na żądanie strony kopii zdjęć w formie zapisu cyfrowego wykonanych przez pracownika organu. Organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności o charakterze techniczno-usługowym, bez względu na rodzaj czy charakter tej techniki (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017 r. II SA/Wr 78/17, Lex nr 2283642). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważono, że pomimo postępu technicznego w dziedzinie kopiowania ustawodawca nie wprowadził do k.p.a. prawa do domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii wybranych dokumentów z akt sprawy lub kopii całych akt sprawy i jednocześnie nie nałożył na organ administracji publicznej tego rodzaju obowiązku. Nie można nie dostrzec i tego, że pomimo zmian dokonywanych w przepisach k.p.a., w szczególności przez ustawę z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 183 z późn. zm.) żądanych przez skarżących uprawnień i obowiązków nie wprowadzono do ogólnej procedury administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.12.2016 r., VIII SA/Wa 785/16, Lex nr 2205340). Trzeba mieć też na uwadze to, że sposób unormowania w przepisach k.p.a. instytucji udostępniania akt sprawy stronom postępowania nie jest czymś wyjątkowym. Podobne regulacje zawierają też przepisy szczególne (np. art. 173 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 168). Z tych też względów skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.