II SA/Wr 4/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. Odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie § 10 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), stwierdził brak podstaw do uznania u E. P. choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze zgłoszeniem braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu u E. P. przez Kolejowy Zakład Medycyny Pracy we W. jak i Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W., Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. W toku badania środowiskowego ustalono, że E.P. podczas swojej pracy nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Ponadto obie placówki służby zdrowia były zgodne co do faktu, iż stopień i charakter ubytku słuchu nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. E.P. wniósł od decyzji odwołanie, w którym żądał uchylenia decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez niezależne instytucje. Zarzucał wadliwe ustalenie stanu faktycznego, przez przyjęcie, że podczas pracy nie był narażony na ponadnormatywny hałas, zapylenie pyłem węglowym i wibracje. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...]Nr [...]., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że E. P., urodzony [...]. - pracował w PKP Zakład Taboru we W. na następujących stanowiskach: - od [...] do [...] - rzemieślnik w MD M., - od [...] do [...] - palacz parowozu, - od [...] do [...] - rzemieślnik w MD L., - od [...] do [...] - palacz parowozu, - od [...] do [...] - maszynista parowozu, - od [...]. do [...] - maszynista lokomotywy spalinowej. Od [...] przebywa na rencie. W Kolejowym Zakładzie Medycyny Pracy we W. zainteresowany był badany dnia [...], gdzie stwierdzono: "Stan po przebytym zapaleniu ucha środkowego lewego z zaburzeniami słuchu typu przewodzeniowego potwierdzony w badaniach audiometrycznych nie stanowi podstaw do rozpoznania choroby zawodowej". W wyniku wniosku zainteresowanego w trybie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zawodowych zainteresowany został skierowany na badania do Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w W. Dnia [...] Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W. wydało orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "z lekarskiego punktu widzenia stopień zaawansowania ubytku słuchu w uchu prawnym i upośledzenie słuchu typu przewodzeniowego z komponentą odbiorczą w uchu lewym (wywołane przyczyną pozazawodową) nie uzasadniają rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Pozostałe rozpoznane schorzenia nie figurują w wykazie chorób zawodowych". Na podstawie w/w orzeczenia oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. dnia [...] wydał decyzję o braku podstaw stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu u E.P. Od powyższej decyzji dnia [...] odwołał się zainteresowany wnosząc o zmianę decyzji i ponowne badanie przez niezależną placówkę służby zdrowia. Do stwierdzenia choroby zawodowej przez Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. E. P. pracując na stanowisku maszynisty nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Na podstawie dostępnych kart pomiarów i analizy dźwięku (z lat 1994, 1996, 1997 i 1999) ustalono, iż pomiary hałasu nie przekraczały dopuszczalnych norm. Ponadto obie upoważnione placówki służby zdrowia - Kolejowy Zakład Medycyny Pracy we W. i Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W. - były zgodne co do faktu, iż stopień i charakter niedosłuchu typu mieszanego nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u E. P. Pracownikowi, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przysługuje ponowne badanie przez placówkę służby zdrowia II instancji. E. P. jako pracownik kolejowy został przebadany w Centrum Naukowym Medycyny Kolejowej w W. Orzeczenie powyższej placówki jest merytorycznie ostateczne. E. P. wniósł od decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Pracował na parowozie od 1968 roku. Stałym elementem tej pracy było narażenie na hałas, wibracje i zapylenie pyłem węglowym. Wielokrotnie zdarzały się różnego typu awarie, które między innymi wymagały natychmiastowego zejścia do maszynowni w celu usunięcia usterki. Czynności dokonywało się w warunkach podtrzymywania silnika na chodzie, co dawało duże natężenie hałasu odczuwanego bardzo boleśnie. Nie zawsze w takich sytuacjach był czas na przestrzeganie przepisów BHP i wkładanie nauszników. Powołuje się na wyrok SN z 5.05.1998r. II UKN 29/98 OSNAP 1999/8/288, który stanowi, że "naruszenie przez pracownika przepisów z zakresu ochrony życia i zdrowia, które nie było wyłączną przyczyną wypadku przy pracy oraz nie nastąpiło z winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa nie uzasadnia pozbawienia go świadczeń określonych ustawą...", który można zastosować przez analogię wynikającą z tej sentencji do jego przypadku. W roku 1984 czyli jeszcze na 3 lata przed odejściem na rentę doznał zapalenia ucha środkowego. Dr K. po kompleksowych badaniach orzekła o skierowaniu na rentę inwalidzką II grupy. Taki zapis można stwierdzić w jego dokumentacji chorobowej z tamtych lat. Nie ma podstaw do stwierdzenia, że upośledzenie słuchu jakiego doznał wywołane jest przyczyną pozazawodową i wyklucza się tym samym związek przyczynowo skutkowy. Powołuje się na wyrok NSA wydany 15.07.1982r. w Warszawie II SA 918/82 który stanowi, że "w razie ustalenia, że rodzaj choroby stwierdzonej u pracownika mieści się w wykazie chorób wymienionych w załączniku do rozporządzenia RM z dnia 20.11.1974r. w sprawie chorób zawodowych a pracownik świadczył pracę w warunkach narażających na powstanie tej choroby, organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową, chyba, że w sposób nie budzący wątpliwości zlokalizowano źródło zakażenia w miejscu lub środowisku nie związanym z pracą zawodową pracownika". W wyroku z 7.04.1982r. II SA 372/82 (ONSA 1982/1/33) NSA przyjął "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy – stosownie do § 1 rozporządzenia RM j/w ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia takich warunków, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie dające się usunąć wątpliwości pracodawcy że choroba zaistniała z innych przyczyn nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową". Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. swoją decyzję uzasadnia między innymi wynikami badań środowiskowych. Kwestionuje zakres tego wywiadu i to, że nie dotarło do dokumentacji medycznej w Przychodni Kolejowej. Wskazane byłoby np. ustalenie, czy przeprowadzone były badania kontrolne i w jakich terminach, czy nie były przeprowadzone po terminie obowiązującymi do ich przeprowadzenia. Dowody, na których opiera się decyzja są niewystarczające, zbyt lakoniczne, nie wyczerpują całej informacji tak ważnej dla obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuca, że jego wniosek o ponowne badanie przez instytucję niezależną od gałęzi kolejnictwa pozostał bez odpowiedzi. Powołuje się na wyrok SN II UKN 245/98, OSNAP 1999/20/663, w którym sąd przyjął, że "stopień trwałego uszczerbku na zdrowiu wywołanego działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy nie ma znaczenia". Sąd Najwyższy odwołał się do analogicznego poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 4.04.1998r. III RN 36/98 (OSNAPiU 1999r. Nr 6, poz. 192), według którego brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż zainteresowany nie był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu podczas pracy wykonywanej w latach 1970-1987. Z kart pomiarów i analizy dźwięku z 1994, 1997 i 1999r. ustalono, iż pomiary hałasu nie przekraczały dopuszczalnych norm. Upoważnione placówki służby zdrowia – Kolejowy Zakład Medycyny Pracy we W. oraz Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W. – zgodnie orzekły, iż stwierdzone zmiany pozapalne w uszach środkowych oraz charakter jakościowy uszkodzenia słuchu (przewodzeniowo-odbiorczy) nie dają podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu u E. P. Niezasadny jest również zarzut o nie rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego o ponowne przeprowadzenie badań przez niezależne – inne niż kolejowe – placówki służby zdrowia. W swojej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż pracownikowi, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przysługuje prawo do ponownego badania przez placówkę służby zdrowia II instancji. Zgodnie z powyższym zainteresowany będący pracownikiem kolejowym został przebadany w Centrum Naukowym Medycyny Kolejowej w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem badając decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia; - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jedną z podstawowych zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada praworządności ustanowiona w art. 7, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawia zasadę zamkniętego systemu prawa, stanowiąc: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2)". Podstawą zatem działania organów administracji publicznej może być tylko przepis powszechnie obowiązującego prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie zgodne z treścią norm prawa zawartych w przepisach prawa będących podstawą podjęcia decyzji. Organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa obowiązany jest ustalić czy przepis obowiązuje, a następnie dokonać ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zawartego w normie prawnej. Dokonując ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej organ jest bezwzględnie związany normą prawną, co oznacza, że nie może wprowadzić do zapisanego w normie hipotetycznego stanu faktycznego elementów okoliczności tego stanu w tej normie nie zapisanej. Nie jest dopuszczalne wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej powszechnie obowiązującego przepisu prawa stanów faktycznych wyprowadzonych z przepisów wewnętrznych, instrukcji, wytycznych, wyjaśnień. Nie można też wprowadzić elementów faktycznych z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do których przepis prawa nie odsyła. § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku z wykazem chorób zawodowych nie wprowadza jako elementu stanu faktycznego ani wielkości ubytku słuchu ani wielkości narażenia na hałas. Zgodnie z punktem 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, chorobą zawodową jest: uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Stwierdzenie choroby zawodowej: uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu, wymaga zatem ustalenia czy uszkodzenie słuchu wywołane jest działaniem hałasu, przy czym przy ustaleniu czy uszkodzenie słuchu zostało wywołane działaniem hałasu należy uwzględnić rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadą ogólną prawdy obiektywnej ustanowioną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, która nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć pełne odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...)". W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego. Nie dokonały prawidłowego ustalenia przesłanek określonych w § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Powołanego rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych przyjmuje, że stwierdzenie choroby zawodowej uzależnione jest od ustalenia rodzaju choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych. Tryb ustalenia tej przesłanki jest unormowany w powołanym rozporządzeniu w ten sposób, że jednostkami właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzących w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (§ 7 ust. 1). Ten tryb ustalenia choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), który musi w uzasadnieniu decyzji wykazać dlaczego ten dowód przyjął jako wiarygodny. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i uzasadnieniu decyzji organu II instancji takiej oceny brak. Decyzja I instancji nie zawiera uzasadnienia wymaganego zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie organu II instancji jest ogólnikowe. Nie można bowiem uznać za ocenę przedstawionych orzeczeń tylko powołanie tych orzeczeń. Dokonanie oceny tych orzeczeń dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego było niezbędne. Orzeczenie Kolejowego Zakładu Medycyny Pracy we W. zawiera sprzeczność pomiędzy rozpoznaniem a uzasadnieniem orzeczenia. Orzeczenie Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej we W. jest ogólnikowe. Orzeczenie negatywne wymaga szczegółowego uzasadnienia przez wykonanie, że stwierdzony rodzaj choroby nie jest chorobą zawodową, co jest szczególnie istotne gdy choroba może zostać zakwalifikowana jako choroba zawodowa, a tak jest jeżeli chodzi o uszczerbek słuchu (pkt 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Nie można uznać za wystarczające uzasadnienie orzeczenia Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w W.: "z lekarskiego punktu widzenia stopień zaawansowania ubytku słuchu w uchu prawnym i upośledzenie słuchu typu przewodzeniowego z komponentą odbiorczą w uchu lewym (wywołane przyczyną pozazawodową) nie uzasadnia rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu (...)". Określenie z lekarskiego punktu widzenia jest nieprecyzyjne, uniemożliwia dokonanie oceny przyczyn odmowy orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej. Z treści badań zawartych w orzeczeniu wynika, że po odliczeniu poprawki na wiek ustalono ubytek słuchu u E.P. w uchu prawnym 14 dB, ale po odliczeniu poprawki na wiek. Nie została przedstawiona wysokość ubytku słuchu i w jaki sposób obliczono poprawkę na wiek. W sprawie nie ustalono drugiej przesłanki. Trudno bowiem uznać za prawidłowo przeprowadzone postępowanie jeżeli narażenie na hałas ustalono w oparciu o pomiary z lat 1994, 1996, 1997, 1998, a skarżący pracował w narażeniu na hałas w okresie 1959-1964, 1968-1987. Nie można zatem uznać, że w tym zakresie dokonano ustaleń – czy uszkodzenie słuchu zostało wywołane działaniem hałasu występującym w środowisku pracy skarżącego. Brak ustaleń w tym zakresie podważa prawidłowość orzeczeń jednostek powołanych do rozpoznania choroby zawodowej. Należy też podkreślić, że wykluczenie choroby zawodowej ze względu na nie przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu nie jest zgodne z prawem. § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uzależnia przy stwierdzeniu związku choroby z działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy uwzględnienie: rodzaju, stopnia i czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywania pracy, ale z tych określonych okoliczności nie można wyprowadzić ograniczenia stwierdzenia choroby zawodowej z uwagi na nie przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przyjętych w innych przepisach prawa, do których powołane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych nie odsyła. W sprawie organy orzekające w I i II instancji naruszyły § 1 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Ze względu na treść zaskarżonej decyzji nie tworzącej prawo i obowiązków, sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.