II SA/Wr 40/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz B. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego numer [...] z dnia 17 grudnia 2001 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] numer [...] z dnia 15 października 2001 r. nakazującą B. K. rozbiórkę klatki schodowej wybudowanej bez pozwolenia na budowę w budynku przeznaczonym do adaptacji na cele mieszkalne zlokalizowanym na działce nr A w N. przy ulicy [...]. Wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B. K. skarga od decyzji organu inspekcji budowlanej z dnia 17 grudnia 2001 r. została odrzucona postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt II SA/ Wr132/02, co oznacza, że decyzja ta stała się ostateczna i obowiązek rozbiórki stał się wymagalny z dniem 17 grudnia 2001 r. Wobec niewykonania przez zobowiązaną obowiązku organ I instancji przesłał jej pisemne upomnienie z dnia 21 czerwca 2002 r. wzywając do wykonanie tego obowiązku w terminie do dnia 10 lipca 2002 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej, terminu tego zobowiązana również nie dotrzymała. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając jako wierzyciel, dnia 30 września 2002 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Następnie działając jako organ egzekucyjny, w oparciu o przepisy art. 20 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji, postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 1.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie tego postanowienia w kwocie 15,60 zł. W dniu 7 października 2002 r. B. K. wniosła zażalenie z żądaniem ponownego rozpatrzenia nakazu rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania. W zażaleniu podniosła, że rozbiórka samowolnie wykonanej klatki schodowej uniemożliwiłaby korzystanie z częściowo już zamieszkałych lokali mieszkalnych mieszczących się w tym budynku. Zobowiązana wskazała również, że od dnia 7 maja 2002 r. nie jest już właścicielką nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, ponieważ w/w nieruchomość zbyła na rzecz A. M. B. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego sporządzonego w Kancelarii Notarialnej notariusz G. Ł. w N. za Repertorium A numer [...]. Zarzuciła nadto, że wskazany w tytule wykonawczym zły stan techniczny budynku nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy, bowiem na żadnym etapie postępowania administracyjnego nikt nie stwierdził tej okoliczności. Rozpoznając zażalenie – organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] numer [...] wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt1 k.p.a oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 110 poz. 968) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego była wyłącznie kontrola czynności egzekucyjnych, prowadzonych przez organ egzekucyjny – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym w stosunku do B. K. Organ argumentował, że zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku, postępowanie egzekucyjne prowadzone było zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w sposób zgodny z prawem. Organ odwoławczy podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w powiecie [...], który stał się w tej sprawie organem egzekucyjnym na mocy znowelizowanych od dnia 30 listopada 2001 r. przepisów art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miał obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, nie mając na tym etapie postępowania - prawa do oceny zgodności z prawem egzekwowanej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, na wierzycielu spoczywa obowiązek zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych wskazanych w ustawie i stosownie do art. 119 w/w ustawy nakłada się ją, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2). Organ wyjaśnił, że nałożona grzywna ma na celu doprowadzenie do bezpośredniego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, w przypadku gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a kwoty nakładane na osoby fizyczne nie mogą przekroczyć 5.000 zł. Organ wywodził, że grzywna w celu przymuszenia winna być wymierzona w takiej wysokości, aby wywołała pożądany skutek. Porównując zastosowany środek przymusu i jego wysokość z wysokością dopuszczalną prawem uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny zastosował najmniej uciążliwy środek zmierzający do wykonania nałożonego obowiązku. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o ukaraniu grzywną w sytuacji, gdy obowiązek dokonania rozbiórki jako obowiązek niepieniężny jest niewykonalny. Zarzuciła, że wskutek przeniesienia własności nieruchomości, której dotyczy obowiązek rozbiórki nie jest w stanie go wykonać, nie ma bowiem prawa wejść na teren cudzej nieruchomości i tam wbrew stanowisku właściciela dokonywać czynności o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Obecny właściciel nieruchomości nie pozwala na dokonanie przez skarżącą rozbiórki jego własności. Skarżąca zarzuciła, że organ egzekucyjny dokonał niewłaściwej interpretacji treści umowy warunkowej sprzedaży nieruchomości z dnia 21 marca 2001 r. przyjmując, że zapis § 7 zobowiązujący skarżącą, w razie konieczności, przebudowy klatki schodowej bądź dokonania innej korekty budowlanej dotyczącej tej klatki a orzeczonej przez organy nadzoru budowlanego, do dokonania tych czynności budowlanych na własny koszt i własnym staraniem, oznacza, że mimo zbycia nieruchomości pozostanie ona nadal osobą zobowiązaną w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając, iż wskazany przez skarżącą zarzut o niewykonalności w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym był przedmiotem rozpoznania prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego w przedmiocie nieuznania przez wierzyciela zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów w oparciu o art. 33 pkt 5 cyt. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeśli miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 Ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli sądowo-administracyjnej podlegają także postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z unormowania powyższego wynika, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienia nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania określonej czynności, wynikającej z tytułu egzekucyjnego. Podstawą prawną nałożonego tego rodzaju środka egzekucyjnego był w rozpoznawanej sprawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110 poz. 968), zwanej dalej ustawa egzekucyjną, w brzmieniu: grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Charakter prawny tego środka powoduje, że nie można jego zastosowania traktować jako samoistnego uprawnienia organu właściwego do prowadzenia egzekucji do jego nakładania w każdym stadium postępowania egzekucyjnego w administracji. W żadnym wypadku nie można przypisywać mu także funkcji samoistnej dodatkowej sankcji o charakterze karno-represyjnym, do czego skłaniał się organ I instancji. Wynika to z pisma przewodniego z dnia 12 lipca 2002 r. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest pochodną prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, o czy jest mowa w art. 15 ustawy egzekucyjnej. Według ogólnej zasady wynikającej z art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej, do wszczęcia postępowania egzekucyjnego może dojść tylko wtedy gdy wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesłał mu uprzednio pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania na drogę postępowania egzekucyjnego. Istotą upomnienie jest zatem wezwanie zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Celem zasady uprzedniego zagrożenia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku, gdy uda się przez samo zagrożenie użycia środka egzekucyjnego skłonić go do wykonania ciążącego na nim obowiązku, bez potrzeby wszczęcia egzekucji. Ważne jest zatem, aby zobowiązany wiedział, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Należy zaznaczyć, że administracyjne postępowanie egzekucyjne może być prowadzone wobec następcy prawnego zobowiązanego. Ma to miejsce wtedy, gdy przeszedł na niego obowiązek objęty tytułem wykonawczym. W takim przypadku postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić dopiero po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego – art. 28a ustawy egzekucyjnej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 15 października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazywał rozbiórkę samowolnie wybudowanej klatki schodowej w budynku w N. przy ulicy [...] B. K. Przeciwko niej wszczęto egzekucję administracyjną. Bezsporne, jest że B. K. aktem notarialnym zbyła przedmiotową nieruchomość w dniu 21 marca 2002 r. Informację tę mógł posiadać organ egzekucyjny bowiem pismo [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 5 kwietnia 2002 r. nawiązuje do pisma B. K. z dnia 26 marca 2002 r. adresowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym informuje o zbyciu nieruchomości w formie aktu notarialnego. Mimo to upomnienie w dniu 21 czerwca 2002 r., organ egzekucyjne skierował do B. K., a także w stosunku do niej wystawił tytuł wykonawczy w dniu 30 września 2002 r. Przeniesienie praw zbywalnych powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy samego prawa. Jeżeli przeniesienie danego prawa wymaga szczególnej formy jak np. przeniesienie prawa własności nieruchomości, to ta forma musi być zachowana. W niniejszej sprawie przeniesiono własność nieruchomości umową sprzedaży i warunkową umową sprzedaży oraz umową przenoszącą własność w formie aktu notarialnego, a zatem zachowana została forma prawem wymagana. Bezsporne jest, że nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika on bowiem z władztwa nad określoną rzeczą. Dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności, powoduje to, że nie poprzedni właściciel ale nowy będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. To uregulowanie dotyczy postępowania administracyjnego. Powyższe wywody wskazują, że obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu przeszedł na nabywcę nieruchomości z mocy prawa z chwilą przejścia własności tej nieruchomości na nabywcę, niezależnie od tego czy, brał on udział w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. W konsekwencji, przyjąć należy, że egzekwowany obowiązek przeszedł na nabywcą prawnego zobowiązanej, czyli na nabywcę nieruchomości, na której położony jest budynek, co do części którego orzeczono nakaz rozbiórki. Wobec tego nabywcy należało zatem kontynuować czynności egzekucyjne. W ocenie Sądu, zobowiązanie się sprzedającej w akcie notarialnym zawierającym umowę sprzedaży nieruchomości do wykonania obowiązku orzeczonego tytułem egzekucyjnym, nie tamowało przejścia obowiązku na nabywcę nieruchomości. Czynnością cywilnoprawną strony tej czynności mogą ustanawiać między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej ale od powszechnie obowiązujących norm proceduralnych prawa administracyjnego. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 28 a ustawy egzekucyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 55 ustawy z 11 maja 1995 r., o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy ustawy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).