II SA/Wr 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 września 2014 r. R. P. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania budowy lub robót budowlanych na działce nr [...] obręb G., gmina K. - nie wymagających pozwolenia na budowę - polegających na wykonaniu parterowego budynku gospodarczego o pow. zabudowy 35 m² (7m x 5m), wysokości ok. 5 m, budowany sposobem gospodarczym z wykorzystaniem materiałów typu : bloczki betonowe, beton komórkowy, suporex, płyta warstwowa, blacha, drewno, blacha trapezowa, gonty, okna plastikowe, brama segmentowa oraz innych ogólnobudowlanych. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne co najmniej od 5 lat w miejscowości G., S., M. w gminie K., powiecie l. o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta L., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia, doręczony R. P. w sposób zastępczy w dniu 2 października 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w K. nr [...] z dnia [...] r., działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (MNU). Zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego realizacja budynków gospodarczych o pow. zabudowy 35 m² możliwa jest na terenach związanych z produkcją rolną w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej lub na terenach przeznaczonych zgodnie z obowiązującym planem miejscowym pod zabudowę zagrodową. Ponieważ planowane zamierzenie inwestora nie spełnia ww. warunków Starosta wniósł sprzeciw. Od decyzji organu I instancji R.P. wniósł odwołanie do Wojewody D. Odwołujący twierdzi, że Starosta błędnie przyjął, że działka nr [...] nie jest działką związaną z produkcją rolną w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej. W ocenie strony wymieniona działka wchodzi bezsprzecznie w skład jego gospodarstwa rolnego, wykorzystywana jest cały czas na potrzeby związane z gospodarzem rolnym i znajduje się przy granicy z działką nr[...] , której grunty również wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego, a na której to działce ma dom mieszkalny, co oznacza że jest położona na terenie związanym z produkcją rolną w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej. Działka nr [...] w ewidencji gruntów posiada oznaczenie grunty orne klasy bonitacyjnej IVb. Ponadto wskazał, że w powołanej przez organ uchwale zatwierdzającej plan miejscowy, jest też § 7, w którym zamieszczono zapis o następującej treści: "Do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami niniejszej uchwały, zachowują one obecne użytkowanie". Według odwołującego działka nr [...] ma nadal status działki rolnej, zgodnie zarówno z ewidencją gruntów jak i mpzp wynikającym z jego § 7. Dopiero po zaprzestaniu na niej działalności rolniczej i zagospodarowaniu działki pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, działka przestanie mieć dozwolone obecne użytkowanie rolnicze. Działka ta powinna być więc traktowana jako działka siedliskowa. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę(art. 28 Prawa budowlanego). Wyjątki od tej reguły wskazane zostały wyczerpująco w art. 29, w którym w ust. 1 pkt 1 lit a wymieniona została budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku gospodarczego o pow. zabudowy 35 m² (7mx 5m) i wysokości ok. 5 m na działce nr[...], obręb G., gmina K. Na wskazanym terenie obowiązują postanowienia uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr[...], obręb G. Wojewoda przytaczając ustalenia § 6 pkt 1 i § 7 MPZP, stwierdził że posadowienie na działce nr [...] planowanego budynku gospodarczego stanowiłoby naruszenie postanowień tego planu miejscowego. Poprzez realizację przedmiotowej inwestycji zmianie uległby sposób użytkowania działki, jednak nie w kierunku wskazanym w MPZP (zabudowa mieszkaniowo-usługowa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w całości przytoczył i podtrzymał swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu Starosty L. Ponadto podniósł, iż "Wojewoda mimo, że wymienił w swoim uzasadnieniu zapisy § 7 MPZP, to się do nich w ogóle nie odniósł, wręcz je pominął jakby w ogóle nie były ważne lub ich nie było". Skarżący przyznaje, że gdyby w planie miejscowym nie było § 7, to oczywiście działka przeznaczona jest po zabudowę mieszkaniowo-usługową, ale § 7 w planie występuje. Zapis tego paragrafu dopisano świadomie właśnie, w ocenie skarżącego, żeby pomimo dopuszczenia w przyszłości na tym terenie możliwości zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie pozbawić jednocześnie rolników możliwości dalszego rolniczego wykorzystania tych terenów. Działka nr [...] była dotąd i jest nadal wykorzystywana rolniczo i wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, nie można więc uznać, że już zmieniło się jej przeznaczenie. Dopóki, jak twierdzi będzie prowadził swoje gospodarstwo rolne i nie zdecyduje się dobrowolnie na zmianę jej wykorzystania z rolnego na zabudowę mieszkaniowo-usługową, to tak długo przysługiwać mu będzie nadal możliwość wykorzystywania jej jako teren rolny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2002, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organ administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a), według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej strony postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W przypadku braku realizacji przez organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków procesowych dochodzi do wystąpienia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą oddziaływać na merytoryczny wynik sprawy. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił właśnie taki przypadek. W treści skargi skarżący, zarzucił organowi odwoławczemu brak dokładnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, poprzez całkowite pominięcie przez organ odwoławczy treści przepisu § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przedstawionego w zgłoszeniu stanu faktycznego sprawy. Skarżący podkreślił, że jako podstawowy zarzut swojego odwołania od decyzji organu I instancji zgłosił właśnie brak zastosowania przez organ przepisu § 7 MPZP. Skarżący w odwołaniu dokonał własnej interpretacji tego przepisu (§7), uznając że ma on zastosowanie w jego sprawie. Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżący, do przedstawionej przez niego w odwołaniu argumentacji organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. W ocenie Sądu, Wojewoda pomimo, że przywołał w uzasadnieniu decyzji treść przepisu § 7, to jednak nie dokonał jego wykładni i nie przeanalizował tego przepisu na tle stanu faktycznego sprawy. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że organ odwoławczy załatwił sprawę nie odnosząc się w ogóle do zarzutów odwołania a tym samym do treści i znaczenia przepisu § 7 uchwały w kontekście zgłoszenia skarżącego. Również w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie podjął nawet próby ustosunkowania się do zarzutów skargi, stwierdzając jedynie że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji, ponieważ "wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarto w zaskarżonej decyzji". W ocenie Sądu, organ II instancji nie ma racji twierdząc, że uzasadnienie zawiera wyczerpującą argumentację, albowiem organ nie nawiązuje w swoich rozważaniach do wskazanego przez odwołującego § 7 MPZP. Samo przytoczenie treści przepisu § 7, jak uczynił to Wojewoda w zaskarżonej decyzji, jest tylko i wyłącznie powtórzeniem normy prawnej bez jej "odkodowania" i porównania ze stanem faktycznym sprawy, a następnie wyjaśnienia, dlaczego norma ta ma lub nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, jako że ma uprawnienia tylko do kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć w ocenie ich legalności, nie może zastępować organu w jego kompetencjach i obowiązkach jako władzy wykonawczej i dokonywać wykładni przepisu, którego nie dokonał organ wydając decyzję. Nieodniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii w odwołaniu zasadnie dowodzi, że wydana decyzja narusza przepisy art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 7 MPZP, w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonej decyzji organu II instancji z obrotu prawnego. Bez wyczerpującego się odniesienia do sygnalizowanych przez stronę nieprawidłowości nie jest możliwe dokonanie oceny stanowiska organu odwoławczego odnośnie poczynionych przez niego ustaleń. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda D. oceni wszystkie zgromadzone w sprawie dowody i odniesie się do zarzutów odwołania, a swym ustaleniom i ich ocenie da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.