II SA/Wr 400/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu 8 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ decyzję Nr [...], którą nakazał Z. N., będącej właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. B. G. W. [...] w Z., wykonanie następujących czynności: wyłączyć z użytkowania przewód kominowy dymowy, obsługujący w/w lokal poprzez odłączenie urządzenia grzewczego (piec węglowy) podłączony do nieszczelnego przewodu kominowego w trybie natychmiastowym oraz ponowne włączenie do użytkowania przedmiotowego przewodu kominowego oraz urządzenia grzewczego. Pismem z dnia 26 lutego 2007 r. /27 luty 2007 r. data prezentaty/ Z. N. wniosła odwołanie od w/w decyzji, kwestionując ją w części dotyczącej uzasadnienia oraz podstawy wyszczególnionej do wydania powyższej decyzji. Strona podniosła w odwołaniu, iż podstawą wydania decyzji nie może być informacja Zakładu Kominiarskiego A w Z. nr [...] z dnia 29 listopada 2006 r., której nie otrzymała. W uzasadnieniu decyzji wskazuje się na fakty "wygodne" dla zarządcy nieruchomości (RPK), który w ogóle nie ujawnił okoliczności mających miejsce po 13 czerwca 2006 r., a więc po pierwszej informacji kominiarskiej, i odwraca uwagę od tego, że nie wykonał zaleceń w trybie natychmiastowym. Zdaniem Z. N., brak działania zarządcy od 11 lipca do 21 listopada 2006 r. /ok. 4 miesiące/, szybkie zwołanie Wspólnoty, ograniczenie udziału Gminy do jednego głosu i uchwalenie, że każdy użytkownik ma sam zamontować wkład kominowy, mają na celu przerzucenie na nią odpowiedzialności. Zaś jej żądanie o powołanie innego kominiarza i ponowne zbadanie komina kończy się opinią kominiarską, że nie można montować wkładu żaroodpornego ani żadnego innego, bo jest to komin 14x14. Nadto odwołująca się wskazała, iż nie można ingerować w sposób ogrzewania jej mieszkania, zmuszając do założenia instalacji gazowej, ponieważ ma ona prawo używania ogrzewania w postaci pieca węglowego. Prawdziwym problemem nie jest piec c.o., którego nie używa, dogrzewając się piecykiem elektrycznym, ale zarządca jako przedstawiciel Wspólnoty, który nie chce przyjąć do wiadomości, że komin jest częścią wspólną budynku i musi jej jako mieszkance tego budynku zapewnić sprawny przewód kominowy i utrzymywać go w należytym stanie technicznym. Strona zauważyła także, że w tym budynku jest wiele przewodów kominowych używanych przez ten sam okres czasu a tylko jej ma odmienny stan. Używała bowiem piec c.o. o niewielkiej mocy i nie wytwarzającego bardzo wysokich temperatur spalania. Postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia w/w odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji została doręczona Z. N. w dniu 8 lutego 2007 r., odwołanie zaś od tej decyzji strona złożyła w dniu 27 lutego 2007 r., o czym świadczy prezentata na odwołaniu. Zatem zdaniem organu, wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji nie zachowała wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, a o którym została prawidłowo pouczona przez organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Z. N., podnosząc, że jest osobą 76-letnią i bardzo schorowaną. Skarżąca wskazała w niej, iż w czasie ostatniej zimy była cały czas " przemarznięta" i chora oraz bardzo zdenerwowana zaistniałą sytuacją. Nie pamięta w związku z tym dokładnie dnia kiedy otrzymała decyzję organu I instancji. Była przekonana, że było to w środę w dniu 13 lutego 2007 r. i dlatego też odwołanie złożyła w 14-tym dniu licząc od 13 lutego 2007 r. W mieszkaniu skarżącej, jak podniosła Z. N., obok rzekomo nieszczelnego komina jest wolny inny przewód kominowy, a w pozostałych dwóch pokojach są jeszcze dwa, trudno więc uwierzyć, że nie ma możliwości ogrzewania tego mieszkania. Absurdem jest twierdzenie o podpięciu się do komina skoro od samego początku był tam piec, najpierw na węgiel z kuchnią, a potem - centralnego ogrzewania bardzo małej mocy, opalany węglem a nie koksem jak to sugeruje RPK. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna /postanowienie/ jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej /postanowienia/ przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /lit. b/ i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. c/. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 §1 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwaną dalej k.p.a., a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Artykuł ten uprawnia zatem organ odwoławczy do podjęcia w postępowaniu wstępnym czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w zachowaniem terminu. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 8 lutego 2007 r. Nr [...]. Organ odwoławczy przyjął, że w/w decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej Z. N. w dniu 8 lutego 2007 r., odwołanie zaś od tej decyzji skarżąca złożyła w dniu 27 lutego 2007 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się notatka służbowa z dnia 8 lutego 2007 r., sporządzona przez Jarosława Łozowskiego Inspektora z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. W notatce tej zapisano, że: " decyzja organu I instancji w dniu jej sporządzenia, tj. 08.02.2007r., była dostarczana przez pracownika PINB osobiście stronom postępowania, jednakże nie udało się w tym dniu w/w decyzji dostarczyć Z. N., pomimo kilkakrotnych podejść do jej lokalu mieszkalnego." Nadto w w/w notatce służbowej stwierdzono, iż: "w dniu następnym niezwłocznie tą decyzję wysłano". Zawarte w opisanej wyże notatce służbowej stwierdzenia zdają się wskazywać, że prawdopodobnie data sporządzenia tej notatki jest oczywistą omyłką, bowiem twierdzenie w dniu 8 lutego 2007 r., iż decyzję wysłano w dniu następnym, którym w rozpatrywanej sprawie jest 9 luty 2007 r., zatem jeszcze przed dokonaniem czynności jest niemożliwe, jednakże niejasności te świadczą o nie wyjaśnieniu przez organ odwoławczy faktycznej daty doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Nadto wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą opisanej wyżej decyzji z umieszczoną tamże datą 8 lutego 2007 r., czyli datą którą przyjął organ odwoławczy. Jednakże przyjęcie właśnie tej daty z pominięciem i nie rozważeniem opisanej wyżej notatki służbowej z dnia 8 lutego 2007 r. budzi wątpliwości przede wszystkim z uwagi na fakt, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez skarżącą decyzji z dnia 8 lutego 2007r. umieszczony jest datownik placówki nadawczej " 09.02.07 Z.". Przedmiotowa data umieszczona na pieczęci placówki pocztowej wskazałaby, że istotnie, jak zapisano w owej notatce służbowej, decyzja organu pierwszej instancji wysłana została do skarżącej dopiero w dniu 9 lutego 2007 r. To zaś wykluczałoby doręczenie skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 8 lutego 2007 r., jak przyjął organ odwoławczy, choć tak jak to już wyżej Sąd rozważył, data ta jest umieszczona obok podpisu skarżącej. Należy mieć tu także na względzie twierdzenia skarżącej, zawarte w skardze, iż doręczenie decyzji PINB w Z. nastąpiło w środę w dniu 13 lutego 2007 r. i dlatego też odwołanie złożyła w 14-tym dniu licząc od tego dnia. Istotne jest przy tym, że na pieczątce Urzędu Pocztowego /datownik placówki oddawczej/ zamieszczonej na w/w zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (decyzji organu I instancji), widnieje data 14 lutego 2007 r. (środa), co wskazywałoby, że nie jest wykluczone, jak utrzymuje skarżąca, iż decyzję organu pierwszej instancji otrzymała 13 lutego 2007r. Rozpatrując sprawę ponownie oprócz wyjaśnienia powyższych kwestii, organ winien zwrócić uwagę, że zamieszczone na przedmiotowej zwrotce dane skarżącej, tj. jej imię, nazwisko i adres oraz data 8 lutego 2007 r. wpisała w ocenie Sądu inna osoba niż skarżąca, a świadczy o tym przede wszystkim charakter pisma. Wątpliwości dotyczące daty doręczenia Z. N. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i ich nie rozważenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie zarówno wskazanych we wstępie przepisów, jak i art. 107 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 134 k.p.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżone postanowienie. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji /postanowienia/, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji /postanowienia/. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/, art. 7 k.p.a. /zasada wyjaśnienia stanu faktycznego/, art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy/. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., V SA 250/9, publ. ONSA 1994/2/84). Niewyjaśniony stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, przy istnieniu szeregu wątpliwości, w ocenie Sądu, nie umożliwiały podjęcia zgodnego z procedurą administracyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że brak było dostatecznych podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 134 k.p.a. i wydanie zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne było przyjęcie przez organ II instancji jako datę doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji dzień 8 lutego 2007 r. Z uwagi na to, że organ nie wykazał, że miało miejsce skuteczne doręczenie decyzji PINB w Z. właśnie w tym dniu, nie można było stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia przez Z. N. odwołania. Podjęcie zaś takiego rozstrzygnięcia przy szeregu niejasnościach narusza w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy.