II SA/Wr 400/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: asesor WSA Dominik Dymitruk sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2024 r. nr 320/2024 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku oddala skargę w całości. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. (dalej: strona skarżąca, Wspólnota), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) nr 320/2024 z dnia 15 marca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej: PINB) nr 8/2024 z dnia 15 stycznia 2024 r. odmawiającą zmiany decyzji PINB z dnia 12 sierpnia 2021 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków określonych w tej decyzji. Skarga jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania administracyjnego. PINB ostateczną decyzją administracyjną z dnia 2 sierpnia 2021 r. nakazał Wspólnocie usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu w szczególności poprzez remont kominów i związanych z nimi instalacji, naprawę elewacji budynku, uzupełnienie tynków, remont części pokrycia dachu, naprawę zadaszenia nad wejściami do klatek schodowych, określając datę 30 czerwca 2022 r. jako termin wykonania obowiązku. Wskutek wniosku Wspólnoty z dnia 27 czerwca 2022 r. o prolongatę terminu, motywowanego kwestiami organizacyjnymi i kosztowymi, PINB decyzją z dnia 12 października 2022 r. zmienił termin wykonania obowiązku wskazując datę 30 czerwca 2023 r. W odpowiedzi na kolejny wniosek Wspólnoty z dnia 30 czerwca 2023 r. dotyczący zmiany terminu wykonania obowiązku - do 30 czerwca 2025 r., uzasadniany trudnościami w pozyskaniu finansowania oraz cenami prac remontowych, organ I instancji wskazaną wyżej decyzją, w oparciu o art. 155 w związku z art. 154§2 k.p.a. odmówił zmiany decyzji w zakresie przesunięcia terminu motywując to niespełnieniem przesłanki polegającej na istnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony, gdyż utrzymywanie budynku wielorodzinnego w nieodpowiednim stanie technicznym przez tak znaczny okres czasu nie leży w interesie społecznym, ani nie może być uznane za słuszny interes strony. Wspólnota reprezentowana przez zarządcę odwołała się do DWINB podkreślając, że nie uchyla się od wykonania obowiązków, a nawet rozpoczęła ich realizację (zwłaszcza wykonując audyt energetyczny), i zamierza w szerszym zakresie poprawić stan techniczny obiektu, co jednak wymaga dłuższego czasu. Odwołująca się załączyła inwentaryzację budynku wraz z audytem energetycznym. Zadeklarowała, że część obowiązków (punkty 1-4, dotyczące kominów) wykona w bieżącym roku. Organ II instancji powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Po przywołaniu i analizie uwarunkowań prawnych zmiany decyzji ostatecznej organ odwoławczy podzielił ocenę, że interes społeczny przemawia za jak najszybszym usunięciem stanu niezgodnego z prawem, a kwestie finansowe nie mogą stanowić wystarczających motywów obligujących organ do zmiany terminu. Celem realizacji obowiązków jest usuniecie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie budynku. Sam fakt starań o kredyt nie świadczy o podjęciu realnych działań w celu wykonania nakazu. DWINB zaakcentował że proponowany przez Wspólnotę termin jest odległy, nie ma uzasadnienia w materiale dowodowym, a ponadto upłynęło blisko 3 lata od pierwotnej decyzji. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu są wynikiem wieloletnich zaniedbań. Zdaniem organu II instancji utrzymywanie dalszego stanu niezgodności z prawem nie znajduje uzasadnienia, ponieważ zarówno w interesie społecznym, jak i dobrze pojętym interesie Wspólnoty leży utrzymywanie budynku w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym, i jak najszybsze usuwanie nieprawidłowości. Zbyt odległe terminy będą tylko pogłębiać istniejący stan zagrożenia. DWINB ocenił, że zmiana terminu wykonania obowiązków leży jedynie w interesie zobowiązanego, jednak nie jest to interes słuszny, i nie można go pogodzić z interesem społecznym. We wskazanej na wstępie skardze zarzucono naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zmiana decyzji jest sprzeczna z interesem społecznym. Skarżąca zaznaczyła, powołując wykonany audyt i inwentaryzację, że nie uchyla się od wykonania obowiązków, w miarę możliwości je realizuje, i jest w stanie wypełnić je do końca czerwca 2025 r., z uwagi na skomplikowany i szeroki charakter prac. Skarżąca kwestionuje, że brak słusznego interesu strony, który uzasadniałby uwzględnienie wniosku oraz zarzuca, że organ odwoławczy błędnie połączył przesłanki słusznego interesu strony z interesem społecznym. Skarżąca twierdzi, że wykazała podstawy do przedłużenia terminu ze względu na jej słuszny interes, a planowane prace, nawet wykraczające poza nałożone obowiązki, leżą w interesie strony, jak i interesie społecznym. Skarżąca zwróciła się o uchylenia decyzji DWINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. W dniu 18 września 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej (z 16 września 2024 r.) wskazujące, że zmodernizowano przynależne do budynku przewody kominowe (załączono opinię mistrza kominiarskiego z której wynika, że grupa przewodów kominowych została podwyższona, przemurowana, wykonano otwory wentylacyjne i zapewniono dojście do kominów). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), dalej także jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyrażonego w utrzymaniu w mocy decyzji PINB odmawiającej zmiany decyzji w zakresie wskazanych terminów na wykonanie obowiązków jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a. Przepis stanowi: decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 154§2 k.p.a., w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Sedno sporu wyznacza ocena zaistnienia przesłanki w postaci interesu społecznego lub w postaci słusznego interesu strony, jako uzasadniającej zmianę decyzji ostatecznej przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem organów dalsze prolongowanie terminu na wykonanie obowiązków nie leży ani w interesie społecznym ani w słusznym interesie strony. Przeciwnego zdania jest skarżąca. Pozostałe przesłanki uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej nie są kontrowersyjne. Trzeba przypomnieć, że przedmiot obowiązku to wykonanie określonych czynności związanych z nieprawidłowym stanem technicznym wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Nakładając przedmiotowe obowiązki organ wykonał kompetencję przyznaną przez art. 66 Prawa budowlanego: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zasadność obowiązków w kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowana i jest potwierdzona ostateczną decyzją administracyjną. "Interes" nie jest zdefiniowany legalnie, natomiast w piśmiennictwie prawniczym opisuje się go jako relację między istniejącym obiektywnie, zastanym, sprawdzalnym stanem rzeczy, a czyjąś oceną (obiektywną lub subiektywną), czy stan ten może - za pośrednictwem administracji publicznej - przynieść zmiany w sytuacji jednostki, i jakie to mogą by zmiany; obywatel może być zainteresowany jakimś zachowaniem administracji, i wtedy mówimy o jego interesie (zob. Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 264-265). Najogólniej rzecz biorąc interes społeczny (publiczny) służy ogółowi, jest korzystny dla społeczności, w szczególności i dla szerszej ilustracji przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą go z uogólnionym celem dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności (art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei interes strony to interes jednostki, konkretnego podmiotu, interes indywidualny, coś, co jest korzystne dla jednostki. Przepis art. 155 wymaga dodatkowo, aby interes strony był słuszny, czyli zgodny z prawdą, odpowiadający rzeczywistości, trafny, logiczny, usprawiedliwiony, uzasadniony, właściwy (tak w języku codziennym rozumiemy przymiotnik "słuszny" - zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003, t. 3). Sąd uznał, że kolejne przedłużanie terminu nie jest uzasadnione ani interesem społecznym, ani nie leży też w słusznym interesie strony. Trzeba mieć na względzie, że świadomość konieczności realizacji przedmiotowych obowiązków skarżąca ma już od daty ostateczności decyzji z 2 sierpnia 2021 r. Na dzień złożenia wniosku o kolejne przedłużenie upłynęło już zatem od tej daty blisko 2 lata, a na dzień wniesienia skargi jest to ponad 30 miesięcy. Trzeba też uwzględnić, że organ nie odmówił pierwszemu wnioskowi strony w zakresie prolongaty terminu, co przemawia za tym, że organ wykazał zrozumienie dla opisanej przez skarżącą sytuacji faktycznej, obejmującej wskazane przez nią przeszkody w terminowej realizacji obowiązków. Niemniej organy nadzoru budowlanego, będąc organami administracji publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa. Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego zalicza nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1), wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 2). W tym zakresie mieści się wskazana wyżej kompetencja z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezsporne jest, że stan techniczny budynku skarżącej nie jest odpowiedni i zgodny z przepisami. Sytuacja taka nie leży w interesie społecznym, którego strażnikiem na płaszczyźnie Prawa budowlanego są organy nadzoru budowlanego. Nakłada to na organ obowiązek podjęcia określonych prawem czynności. Ustawodawca, pozostawiając organowi swobodę w zakresie wyznaczenia terminu na doprowadzenie nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem, daje jednocześnie możliwość miarkowania wyznaczonego czasu zważywszy charakter nieprawidłowości, uwarunkowania leżące po stronie zobowiązanego, czy warunki otoczenia. Realia sprawy, wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wskazują aby organy nadużyły przyznanej swobody. Uwzględnić należy, o czym była mowa wyżej, że pierwotnie wyznaczony termin nie był kwestionowany, zaś organ przychylił się do pierwszego wniosku skarżącej co do wydłużenia terminu, przez co dał świadectwo respektowania zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza w postaci uwzględniania i ważenia interesów (art. 7 k.p.a.) czy budowaniu zaufania do organu, przez poszukiwanie rozstrzygnięcia proporcjonalnego – opartego na zasadzie proporcjonalności (art. 8 k.p.a.). Jednakże swoboda organu, najpierw w oznaczeniu terminu, a następnie w możliwości jego przedłużenia, ma granice w obowiązku podjęcia działań w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Idzie o to, że pierwszoplanowym obowiązkiem organu jest dbałość o nadanie obiektowi odpowiedniego stanu technicznego. Nadto ustawodawca nie wskazuje okoliczności organizacyjnych, finansowych, związanych z kosztem robót, jako anulujących czy łagodzących powinności związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Z tych względów Sąd zgodził się z organami administracyjnymi, że wydłużanie czasu, w którym obiekt pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym w efekcie braku wykonania obowiązków wskazanych w ostatecznej decyzji, nie może być potraktowane jako usprawiedliwione interesem społecznym, ponieważ interes społeczny w budownictwie i eksploatacji obiektów budowlanych wymaga w pierwszej kolejności odpowiedniej, w tym bezpiecznej dla użytkowników i otoczenia, substancji budowlanej. Warto przywołać w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślający, że "słuszny interes strony o którym mowa art. 155 k.p.a. musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2482/22). Trafna i oparta na prawie jest również ocena organów, że kolejne wydłużenie terminu nie leży w słusznym interesie strony. Ani w interesie wspólnoty w rozumieniu art. 6 ustawy o własności lokali (ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości) ani w interesie poszczególnych właścicieli lokali, zobowiązanych ustawowo nie tylko do utrzymywania w należytym stanie własnego lokalu, ale także uczestniczenia w kosztach zarządu związanych z nieruchomością wspólna (art. 13 ustawy o własności lokali) nie jest przedłużanie ponad konieczność stanu, w którym obiekt nie spełnia wymogów określonych prawem. Sąd wziął tu pod uwagę charakter nałożonych obowiązków, związanych zarówno ze stanem obiektu, jak i bezpieczeństwem jego użytkowników. Prawidłowo pojmowany interes strony nie konweniuje z nieprawidłowym stanem obiektu, i nie jest w okolicznościach sprawy usprawiedliwione, odpowiednie, przedłużanie takiego stanu. Samo rozpoczęcie wykonywania obowiązków, czy działań w celu ich wypełnienia, zamiary remontu nawet w szerszym zakresie, czy konieczność zgromadzenia środków finansowych nie mogą usprawiedliwiać kolejnego wydłużenia terminu, zwłaszcza biorąc pod uwagę chronologię sprawy i fakt, że już raz zmiany terminu dokonano, przychylając się do wcześniejszego wniosku skarżącej. Finalnie wreszcie należy uwypuklić, że przepis art. 155 k.p.a. przewiduje uznanie administracyjne, co wynika ze zwrotu "może" (zob. Janusz Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 721). Jak Sąd roztrząsał wcześniej, w ocenianym rozstrzygnięciu administracyjnym nie sposób dopatrzyć się przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani zaniechania odniesienia do uwarunkowań konkretnego stanu faktycznego i sytuacji strony, co oznacza, że wydana decyzja odpowiada prawu. Z podanych powodów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.