II SA/Wr 402/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w kwocie 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sygn. akt II SA/Wr 402/02 2 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta L. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 126 z późn. zm.) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę B sp. z o.o. w L., R. [...] obejmujące budowę ulicy osiedlowej - J. Z. I etap wraz z elementami infrastruktury podziemnej (sieci wodno-kanalizacyjnej, oświetlenie uliczne). W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z uchyleniem przez Wojewodę D. decyzji Starosty L. nr [...]z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji prowadzono postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę ulicy Z. w L . Ponownie przeanalizowano akta sprawy w zakresie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. O prowadzonym postępowaniu i możliwości składania wniosków i zastrzeżeń zostały poinformowane wszystkie strony postępowania, za które uznano właścicieli działek sąsiednich. Z możliwości przeglądania akt sprawy skorzystał przedstawiciel właściciela działki nr [...] - B Sp. z o.o. z P. i w dniu [...]r. złożył pisemnie swoje zastrzeżenia i uwagi. Pozostałe strony nie skorzystały z możliwości udziały w postępowaniu. W trakcie prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie niniejszej decyzji wzięto pod uwagę treść decyzji Wojewody D., złożone pisemne wyjaśnienia inwestora i zastrzeżenia Spółki B oraz przeanalizowano załączone dokumenty uzupełniające. Analiza kompletu posiadanych akt sprawy pozwoliła ustalić następujące fakty: 1. Inwestor tj. A w L. dysponuje w pełni terenem pod inwestycję. Inwestor uzupełnił w tej sprawie dokumenty tj. * Postanowienie Zarządu Miasta z dnia [...]r * Postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r * Akty notarialne z [...]r (repertorium A numer [...]) 2. Z produkcji rolniczej wyłączono wszystkie objęte inwestycją działki - działka o nr [...] posiada powierzchnię 0,8324ha wyszczególnioną w decyzji Starosty z dnia [...]r, załączone w tej sprawie dokumenty to: * Decyzja Starosty L. z dnia [...]r - [...] * Decyzja Starosty L. z dnia [...]r - [...] * Sygn. akt II SA/Wr 402/02 3 3. Dokumentacja przedłożona przez A Sp. z o.o. jako dowód o posadowieniu wodociągu o średnicy 225 PE na działce stanowiącej jej własność (nr geodezyjny [...]) nie nosi znamion wiarygodnego dokumentu. Przedstawione bowiem opracowanie geodezyjne przebiegu trasy wodociągowej wykonane na zlecenie firmy A przez geodetę H. C. w dniu [...]r reprezentującego Spółkę z o.o. C nie posiada potwierdzenia przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. jako wykonane zgodnie z przepisami ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. 4. Dokonany na kopii mapy zasadniczej powykonawczy pomiar tego wodociągu przedstawiony przez Inwestora został przyjęty do zasobów PODGiK w L., co potwierdza pieczątka z dnia [...]r. Z treści tej mapy wynika jednoznacznie, że na odcinku sąsiadującym z działką o nr [...] oznaczonym literami B-C realizacja nastąpiła zgodnie z projektem oraz lokalizacją uzgodnioną w ZUD w sposób nie naruszający własności sąsiada w odległości 1,0 m od granicy działki. 5. Nieprecyzyjne przedstawienie granic z działką [...] zostało przez projektanta poprawione i wraz z pisemnym wyjaśnieniem przedłożono projekt zamienny z korektą (punkt H). 6. Oryginał mapy do celów projektowych z naniesionymi granicami nieruchomości Inwestor przedłożył organowi do wglądu, kopia z potwierdzeniem zgodności z oryginałem w załączeniu. 7. Organ uznał za uzasadnione argumenty Inwestora zawarte w złożonym piśmie z dnia [...]r. W szczególności organ uznał, iż wydanie decyzji w zakresie wybudowania pierwszego etapu ulicy Z, nie narusza artykułu 33 Prawa budowlanego, albowiem zatwierdzony fragment drogi spełnia kryteria samodzielnego obiektu budowlanego. Jak słusznie podniósł Inwestor w powołanym wyżej piśmie "inwestycja mimo, iż jest to I etap budowy ulicy Z, stanowi zamkniętą całość, jako droga dojazdowa do zaplecza obiektu handlowego. Plac manewrowy umożliwia swobodne nawracanie pojazdów w przypadku wjazdu pojazdów osób przypadkowych. Odcinek planowanej ulicy na obecnym etapie zagospodarowania terenu nie stanowi jeszcze lokalnej ulicy osiedlowej z prostej przyczyny - brak na tym terenie jakichkolwiek obiektów mogących być celem dojazdu czy dojście. Natomiast I etap budowy ulicy otwiera możliwość realizacji kolejnych, po obiekcie handlowym inwestycji budowlanych bez konieczności utrudniania ruchu kołowego na obwodnicy osiedlowej jaką stanowi ulica P.". W tym stanie rzeczy za uzasadnione należy również uznać to, że zaplanowanie szczegółowo elementów ulicy Z. na całej jej, Sygn. akt II SA/Wr 402/02 4 przewidywanej planem zagospodarowania przestrzennego, długości jest na tym etapie przedwczesne. Spowodowałoby to, jak słusznie podnosi Inwestor, konieczność poniesienia dodatkowych, niepotrzebnych kosztów podczas realizacji inwestycji, bowiem całość inwestycji powinna na każdym jej etapie uwzględniać realne i konkretne w zakresie uzbrojenia terenu. Również stanowisko Inwestora, iż "wykonanie drugiej jezdni ulicy i chodnika na obecnym etapie zagospodarowania terenu nie jest sensowne z uwagi na brak przyłączy do sieci sanitarnych biegnących zgodnie z założeniami w pasie zieleni rozdzielającym obie planowane jezdnie ul. Z. a realizacja przyłączy po wybudowaniu jezdni i chodnika zewnętrznego spowoduje konieczność ich rozbiórki i ponownego odtworzenia, co wymagać będzie poniesienia dużych kosztów" - zasługują zdaniem organu w pełni na uwzględnienie. Ponieważ zostały spełnione wymagania art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego, w tym wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...]r. wydanej przez Prezydenta Miasta L., która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...], orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Od decyzji tej odwołanie wniosła A sp. z o.o. w P. zarzucając, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a działki nr [...] i [...] nie są objęte decyzją z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wodociąg został wykonany na działce [...], będącej własnością skarżącej, inwestycje przewidziane do wykonania na gruntach, które nie zostały wyłączone z użytkowania rolniczego. Zarzucono także naruszenie art. 33 ust. 1 i 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieni u organ ten wskazał, co następuje: Zaskarżona decyzja Starosty L. z dnia [...]r. została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż uprzednia decyzja w tej sprawie z dnia [...]r. została w postępowaniu odwoławczym uchylona decyzją Wojewody D. Nr [...] z dnia [...]r. Jako pierwszy zarzut w odwołaniu powołano, że decyzji o pozwoleniu na budowę nadano rygor natychmiastowej wykonalności osobnym postanowieniem. Na postanowienie to firma A złożyła zażalenie. Sprawa ta jest więc objęta osobnym postępowaniem administracyjnym. Drugim zarzutem jest to, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzut ten rozpatrzył organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Należy zauważyć, że B Sygn. akt II SA/Wr 402/02 5 ma zrealizować budowę ulicy na terenie należącym do Gminy Miejskiej L. i teren ten pozostanie w zarządzie Gminy. Wobec tego, zgoda Zarządu Miasta L. z dnia [...]r. (pismo z dnia [...]r. znak [...]) na zajęcie terenu na czas budowy, spełnia wymagania zawarte w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, definiującego pojęcie "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W kolejnym punkcie zarzuca się, że inwestor nie ma prawa do dysponowania działkami nr [...] i [...] na których przewidziano włączenie się z siecią wodną i energetyczną oraz, że działki te nie są objęte decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuty te są również nieuzasadnione. Postanowieniem Zarządu Miasta L. z dnia [...]r. uzgodniono roboty przewidziane do wykonania na wymienionych działkach. W postanowieniu tym zapewniono też inwestora, że będą wydawane decyzje wyrażające zgodę na zajęcie terenu na czas wykonywania robót. Prawdą jest, że w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie są wymienione działki nr [...] i [...]. Natomiast w punkcie 4 tej decyzji przewidziano możliwość wykonania elementów infrastruktury na innych terenach. Należy zauważyć, że sieci przewidziane do wykonania na działkach nr [...] i [...] są przyłączami do obiektów zaprojektowanych na działce nr [...]. Przyłącza nie są obiektami budowlanymi i pozwolenie na ich wykonanie nie musi być poprzedzone decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następny punkt odwołania zawiera zarzut, że wodociąg został wykonany na działce nr [...], będącej własnością A Sp. z o. o. Jako dowód, skarżący przedłożył odpowiednie pomiary geodezyjne. W sprawie tej Starosta L. przedłożył mapy sporządzone przez Państwowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L., z których wynika, że zarzuty o naruszeniu działki skarżących są bezpodstawne. Organ odwoławczy nie jest właściwym organem do rozpatrywania sprawy poprawności pomiarów geodezyjnych jednak, uwzględniając przepis art. 76 § 1 kpa należy przyjąć, że przedłożone przez Starostę L. mapy - stanowią dowód tego, co zostało urzędowo w nich stwierdzone. Kolejny zarzut, że inwestycję przewidziano do wykonania na gruntach, które nie zostały wyłączone z użytkowania rolniczego -jest chybiony. Decyzją Starosty L. z dnia [...]r. wyłączono z produkcji rolnej część działki nr [...]. Zarzuty, że decyzja zaskarżona narusza przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie są uzasadnione. Przepis art. 33 ust. 1 nie dotyczy wymienionej inwestycji. Pozwolenie na budowę jest zgodne z Sygn. akt II SA/Wr 402/02 6 wnioskiem inwestora i obejmuje samodzielny obiekt, jakim jest odcinek ulicy J. Z. od ul. P. do ul. N . Projekt został opracowany na aktualnych mapach zgodnie z wymaganiami art.34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec tego brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A sp. z o.o. w P. wniosła o uchylenie obu decyzji, zarzucając naruszenie: * art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, albowiem inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, * art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ brak jest decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej działek przeznaczonych na inwestycję, * art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a nie części ulicy, * art. 34 ust. 1 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia określonych w decyzji o warunkach zagospodarowania wymagań. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 tej ostatniej ustawy uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt II SA/Wr 402/02 7 Skargę strony skarżącej należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśniające podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną cześć decyzji. Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr 4, s. 45 oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r. sygn. akt I SA 178/83, ONSA nr 1, poz. 51). Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie wymogi te nie zostały spełnione przez organ II instancji. Organ ten nie rozpatrzył zarzutów odwołania w takim stopniu, aby można mówić o zadośćuczynieniu wskazanych wyżej nakazom, co spowodowało, ze te same zarzuty strony znalazły się w skardze. Mimo braku wykonania przez organ I instancji w całości poprzedniej decyzji z dnia [...]r. - organ odwoławczy w sposób niczym nieuzasadniony zmienił swoje stanowisko i Sygńi akt II SA/Wr 402/02 8 zaaprobował decyzję organu I instancji bez dogłębnego zebrania i przeanalizowania materiałów dowodowych w sprawie. Rację ma strona skarżąca, że brak jest stosunku zobowiązaniowego, przewidującego oddanie działki nr [...] do dysponowania na cele budowlane, a przede wszystkim pozostałych działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], których właścicielem części była D Sp. z o.o. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że działki te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w całości, a tylko w części, gdy tymczasem zamierzona inwestycja dotyczy całości tych działek. Zasadnie skarżąca kwestionuje zarówno zakres decyzji jak i zakres działek, jaki decyzja skarżona obejmuje, a te kwestie nie były w toku postępowania wyjaśniane. Podobny zarzut dotyczy aktualności mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki. Część wodociągu, zdaniem skarżącej, zlokalizowano na działce nr [...] należącej do strony skarżącej. Organy nie oceniły projektu budowlanego w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego wcześniejsze zarzuty strony nie zostały rozpatrzone w taki sposób, jak tego wymagały cyt. wyżej przepisy. W związku z powyższym w oparciu o przepisy art. 165 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cyt. na wstępie ustawy z 30 sierpnia 2002r. orzeczono jak na wstępie. Pozostałe orzeczenia oparto o przepisy art. 152 i art. 200 cyt. ustawy.