II SA/Wr 402/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J.C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt IISA/Wr 402/03 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000r, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał J. C. : - sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej działki nr [...] we wsi W., - sporządzenie ekspertyzy technicznej wykonanej nawierzchni ze szczególnym uwzględnieniem ukształtowania i wpływu na działki sąsiednie w celu doprowadzenia wykonanych na działce nr [...] we wsi W. robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w trakcie oględzin stwierdzono wybrukowanie podwórka ( działka nr [...]) kostką brukową betonową. Właściciel działki i jednocześnie jej inwestor J. C. uzyskał pozwolenie na budowę decyzją z dnia [...] r. Nr [...], a pełniący obowiązki kierownika budowy wpisał w dzienniku budowy pod datą [...] r. " ...przystąpienie do wyłożenia nawierzchni z płytek". Na załączniku do ww. decyzji zwanym planem realizacyjnym, ani też w tekście decyzji nie ma zapisu o utwardzeniu terenu działki. Organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie w szeregu dokumentów Urzędu Gminy i Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W., w których brak jest wskazania utwardzenia terenu działki. Dlatego też organ uruchomił procedurę doprowadzania wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołał się J. C., który zarzuca, iż w prawie budowlanym nie ma stosownego zapisu odnośnie wymogu zgłoszenia lub uzyskania zezwolenia na utwardzenie terenu posesji kostką bukową. Według niego, nie znajduje uzasadnienia potrzeba sporządzenia ekspertyzy, skoro sporne utwardzenie terenu nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości dla sąsiadów. Zatem na jakiej podstawie organ I instancji, nie zawierając w treści protokołu z oględzin działki "ani słowa na temat przedostawania się wody opadowej z działki nr [...] na działkę sąsiada, tj. działkę nr [...], odnotował na załączonej do protokołu mapie sytuacyjno-wysokościowej, że we wskazanych miejscach spływa woda do sąsiada, tym bardziej, że w dniu przeprowadzania oględzin nie było opadów atmosferycznych." Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy wskazał, że "bezsprzecznie roboty prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, co w pełni Sygn. akt IISA/Wr 402/03 2 uzasadnia konieczność nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem/5 Kontynuując wyjaśnienie organ uznał, iż twierdzenie odwołującego o braku potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w niniejszej sprawie "nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach." Zdaniem organu, "z prawnego punktu widzenia jedynie realizacja nałożonych obowiązków stanowi podstawę do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem." Podstawą do nałożenia takiego obowiązku jest sam fakt popełnienia samowoli budowlanej i istniejąca możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem pod warunkiem jednak, że inwestor przedkładając dokumenty potwierdzi zgodność robót ze sztuką budowlaną i przepisami prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. C. wnosi o stwierdzenie jej nieważności i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji tej zarzuca, iż wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, iż z wniosku P. B. w [...] r. prowadzone było przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego postępowanie karne przez Prokuraturę Rejonową we W. i prawdopodobnie postępowanie dyscyplinarne. Trudno zatem dopatrzyć się bezstronności ze strony organu, tym bardziej że przeprowadzone oględziny w terenie w dniu [...] r. nie zostały zaprotokołowane dokładnie, bowiem wyjaśnienia skarżącego zostały zaprotokołowane tylko częściowo, stąd brak podpisu skarżącego pod protokołem. Organ I instancji naruszył także przepisy art. 6, 7, 8 Kpa, a w szczególności naruszona została zasada prawdy obiektywnej. Organ ten jest bowiem zobowiązany z urzędu zmierzać do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z zakresie potrzebnym do jej załatwienia. Decyzja nakazująca wykonanie ekspertyzy technicznej jest decyzją uznaniową i dlatego organ zobowiązany jest załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Postępowanie to zostało, zdaniem skarżącego, wszczęte bezprawnie, gdyż "nigdzie w Prawie budowlanym nie ma stosownego zapisu odnośnie utwardzenia terenu i wyłożenia go kostką". Organy obu instancji nie uzasadniły zatem dlaczego nałożony został obowiązek sporządzenia ekspertyzy, skoro wykonane utwardzenie nie stanowi uciążliwości dla sąsiadów. Sygn. akt IISA/Wr 402/03 3 W dalszej części skargi skarżący przytacza cały szereg tez wyroków NSA, które odnoszą się do poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego i uwzględniania w nim zasad ogólnych kpa, które niewątpliwie są normami prawnymi, a które to normy zostały przez organy naruszone. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu nie można bowiem zastosować odmiennej kwalifikacji prawnej w sytuacji gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez stosownego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 par. 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia ( art. 3 par. 1 w związku z par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 par. 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu jak również procesowemu. Sąd rozpoznając przedmiotową skargę na opisane na wstępie rozstrzygnięcie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uznał, że nie może się ono ostać w obrocie prawnym, jako że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 Kpa, braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona Sygn. Akt IISA/Wr 402/03 4 mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sad administracyjny zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie ani decyzja organu 1 instancji, ani też decyzja zaskarżona, wydana przez organ odwoławczy, nie zawierają uzasadnienia prawnego, z którego można byłoby uzyskać informację o tym, co zresztą konsekwentnie podnosi skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze, jaki przepis prawa materialnego upoważniał organy do zakwalifikowania wykonanego wybrukowania podwórka jako samowoli budowlanej. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji posługują się zamiennie, iż skarżący nie uzyskał ani zezwolenia, ani też pozwolenia na budowę, przy czym nie wskazują jednoznacznie z jaką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, i który przepis prawa o tym stanowi. Zezwolenie a pozwolenie na budowę są to dwie rozłączne sytuacje prawne, które powodują iż zastosowanie jednej z nich wyklucza zastosowanie drugiej. Zatem organy nie mogą wskazywać abstrakcyjnej sytuacji poprzez przytoczenie tylko przepisu prawnego i nie odnosząc się w tej sprawie do rozstrzyganego przypadku, uznając przy tym że poczyniona została samowola budowlana, w stosunku do której można uruchomić procedurę z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował, iż wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość obu organów orzekających w sprawie, nie pozwala bowiem na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwianiu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu odwołującego wskazującego, że nie znajduje żadnego przepisu w Prawie budowlanym odnośnie przedmiotowego przypadku, tj. wymogu uzyskania zezwolenia lub pozwolenia na wybrukowanie podwórka. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art., 145 par. 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.