II SA/Wr 402/06

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLAKIEJ Dnia 6 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie : WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ WSA Andrzej Cisek Protokolant Anna Kaniak /apl. prok./ po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego we W. z dnia 7 kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie uzgadniające środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie : sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego W. prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z jego rozbudową o część handlowo-biurowo-usługową z garażem podziemnym i wbudowaną stacją benzynową przy ul. P. Ś., ul. R. i ul. W. we W. , zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska -Dz. U. nr 62, poz. 627 z późn. zm. - zwrócił się pismem z dnia 4 stycznia 2006 r. znak: [...] do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z prośbą o uzgodnienie tych uwarunkowań. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska postanowieniem z dnia 22 stycznia 2006 r. znak: [...] uzgodnił przedstawione środowiskowe uwarunkowania, rozstrzygając przedmiotową sprawę w oparciu o przedłożone dokumenty jakie są wymagane w przepisach Prawa ochrony środowiska. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. S., podważając w nim stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie miała istotnego wpływu na środowisko i wyrażając obawy o zdrowie ludzi w związku z wyżej opisaną inwestycją. Interes prawny i faktyczny w zaskarżaniu niniejszego postanowienia A. S. uzasadnił zaś faktem posiadania przez mieszkańców przedmiotowego budynku mieszkań własnościowych oraz prawa spółdzielczego, z którego to w jego ocenie wynika m.in. prawo współdecydowania w zakresie planowanych inwestycji w obrębie tych mieszkań. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Argumentując swoje rozstrzygnięcie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego w trybie odwoławczym postępowania wyjaśniającego uzyskał informację z Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego W. (pismo z dnia 20.03.2006r. znak: [...]), że A. S. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej wymienionego przedsięwzięcia. Art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przyznaje zaś uprawnienie do wniesienia środka zaskarżenia (zażalenia) jedynie stronie, związku z czym w niniejszej sprawie należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. S. zarzucając przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 28 k.p.a. i art.134 k.p.a. w zw. z art.53 ustawy o ochronie środowiska, polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., pomimo wniesienia go przez podmiot będący stroną postępowania oraz błędne ustalenie, iż A. S. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z jego rozbudową o cześć handlowo-biurowo - usługową z garażem podziemnym i wbudowaną stacją benzynowa przy ul. P. Ś., ul. R. i ul. W. we W. Wskazując na wyżej opisane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając swoją skargę, A. S. podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. w zakresie niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącego od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. Argumentując podniesione w skardze zarzuty, skarżący wskazał, iż Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny we W. przy ocenie niniejszej sprawy całkowicie pominął treść art.53 ustawy o ochronie środowiska, który jednoznacznie wskazuje, iż " organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". W niniejszym zatem postępowaniu bezsprzecznie musi być zapewniony udział obywateli, zaś cytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę do uznania, iż skarżący posiada interes prawny i może występować w tym postępowaniu jako strona. Podnieść bowiem należy, że "o uznaniu danego podmiotu za stronę rozstrzyga przepis prawa materialnego, organ zaś daje temu wyraz zawiadamiając podmioty, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie, o istotnych czynnościach procesowych zapewnia im czynny udział, doręcza rozstrzygnięcia informujące o przysługujących środkach odwoławczych:'(tak NSA w wyroku z dnia 23.04.2002r. sygn. I SA 3153/01; LEX nr 81712). Z tych też względów należy bezsprzecznie stwierdzić, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych. Nie można zdaniem skarżącego pominąć również faktu, że interes prawny wynika również z tego, iż skarżący jest właścicielem mieszkania znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, będąc członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej oraz Stowarzyszenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej "W.-P.". Inwestycja zaś bezwzględnie narusza prawnie chronione interesy członka Spółdzielni, gdyż Mieszkańcy tego budynku, a zarazem członkowie Spółdzielni na Zebraniu Grupy Członkowskiej nr 6 w dniu 27.04.2005r. podjęli uchwalę wyrażającą sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Planowana zaś inwestycja narusza również § 9 umowy o przyznanie spółdzielczych praw do lokali użytkowych zawartej w dniu 31.05.2000r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową W.-P., a inwestorem, który brzmi "użytkownik zobowiązuje się prowadzić działalność zgodnie z przeznaczeniem lokalu, w sposób nie zakłócający bądź utrudniający korzystanie z lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku". Nadto trzeba podkreślić i zgodzić się ze stanowiskiem, wyrażonym przez Sąd Okręgowy XI Wydział Cywilny we Wrocławiu, który stwierdził, iż "przesłanką dopuszczalności takiego powództwa [w trybie art.189 k.p.c] jest istnienie po stronie powoda interesu prawnego, w zgłoszeniu ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. W tym konkretnym przypadku, gdy powodem jest członek spółdzielni (...) zaistnienie przesłanki dopuszczalności powództwa z art.189 k.p.c. jest w ocenie sądu oczywiste ". (wyrok z dnia 01.02.2005r. sygn. XI C 883/03). Kodeks postępowania cywilnego posługuje się analogicznym sformułowaniem dotyczącym "interesu prawnego" co kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności bezsprzecznie pozwalają na uznanie, że po stronie skarżącego występuje interes prawny jak też faktyczny skutkujący tym, że jest on stroną w niniejszym postępowaniu, a zatem wniesione odwołanie winno być merytorycznie rozpatrzone. Z tych też względów skarga niniejsza jako w pełni uzasadniona i zasługuje w ocenie skarżącego na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w pełni swoje stanowisko przedstawione w wydanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - możliwość udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zapewnia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organem tym nie jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Zgodnie z art. 46a ust.7 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy organem właściwym w omawianym przypadku jest Prezydent W. Stron w postępowaniu również nie ustala Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Jest to w zakresie kompetencji organu prowadzącego postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, gdyż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 106 Kpa, ze względu na brak przymiotu strony w toczącym się "głównym" postępowaniu administracyjnym. W pierwszym rzędzie należało ocenić, czy powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. przepis art. 134 Kpa może stanowić podstawę do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniesionego zażalenia jako rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę A. S. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż przepis art. 134 Kpa nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę, w przypadku gdy osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie skarżący podnosi taki właśnie argument w treści zażalenia, wskazując na swój interes prawny lecz go bliżej nie uzasadnia. W takiej sytuacji, kiedy żalący się twierdzi, że posiada legitymację do wniesienia zażalenia, obowiązkiem organu było rozpoznać wniesiony środek zaskarżenia. W niniejszej sprawie zażalenie wniesione zostało na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., wydane w trybie art. 106 Kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie administracyjnej, w związku z tym mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy Kpa, jak art. 7, wymagający aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 Kpa zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ współdziałający powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania ( art. 10 Kpa), naruszenie bowiem tego przepisu skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie ( art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Tak więc już na etapie postępowania o charakterze wpadkowym, które toczy się przed organem współdziałającym ostatecznie być muszą rozstrzygnięte racje strony niezadowolonej z treści postanowienia o jaki mowa w art. 106 § 5 Kpa. Treść stanowiska zajętego przez organ współdziałający przesądzić bowiem może o treści decyzji, która wydana następnie będzie przez organ prowadzący postępowanie główne. W ocenie Sądu nie ma podstaw do różnicowania uprawnień strony w zależności od tego, czy już wcześniej występowała w postępowaniu głównym, czy też dopiero "pojawiła" się ona w trakcie postępowania wpadkowego. Dla realizacji uprawnień strony rozstrzygające znaczenie ma bowiem wyłącznie ocena na płaszczyźnie wymagań stawianych przez art. 28 Kpa, a nie sam moment przystąpienia strony do udziału w określonym stadium postępowania. Należy podkreślić, iż co prawda w pierwszym rzędzie obowiązek ustalenia stron postępowania spoczywa na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z jego rozbudową (...), jednakże skutki ewentualnych wadliwych ustaleń w tym zakresie organu gminy, obciążają również organ wydający postanowienie na podstawie art. 106 Kpa. W takiej sytuacji, gdy istnieją wątpliwości, czy określonemu podmiotowi wnoszącemu zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 106 Kpa przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu głównym, organ współdziałający winien podjąć wszelkie kroki do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości legitymacji procesowej żalącego się. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. przyjął bez zastrzeżeń bardzo ogólnikową informację przekazaną przez dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa –Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta W., iż A. S. – zgodnie z wykazem z Biura z Katastru Miejskiego - nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, lecz stroną jest Spółdzielnia Mieszkaniowa W. – P. ul. T. 7. Jak już podkreślone zostało informacja ta jest bardzo lakoniczna, nie wyjaśnia dokładnie z jakich powodów A. S. nie został uznany za stronę toczącego się postępowania, również załączone akta administracyjne nie dowodzą, aby Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. ( choć posiada zdaniem organu gminy przymiot strony) była informowana o prowadzonym postępowaniu wpadkowym i o zapadłym postanowieniu organu współdziałajcego. W tej sytuacji, obowiązkiem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego było ustalenie, z udziałem w szczególności żalącego się, z którego przepisu materialnoprawnego wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie do uzyskania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Jeżeli zatem w wyniku rozpoznania zażalenia organ II instancji dokona oceny na podstawie swoich ustaleń, że podmiot je wnoszący nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego stosując odpowiednio przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 144 Kpa, nie zaś postanowienie o niedopuszczalności zażalenia , gdyż art. 134 Kpa nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę ( vide wyrok NSA z 10 marca 1986r. ONSA 1989 nr 1, poz. 1). Uchylenie zaskarżonego postanowienia powoduje, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie wyjaśniając istniejące wątpliwości i oceniając, czy w występujących w sprawie okolicznościach należy rozpoznawać zażalenie skarżącego jako strony postępowania, szczegółowo odnosząc się do podniesionych w nim zarzutów, czy też w ocenie organu istnieją podstawy do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 144 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje swoje uzasadnienie odpowiednio w treści art. 151 i 200 tej ustawy.