II SA/Wr 403/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r. nr 439/2023 w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych polegających na zamontowaniu dwóch okien I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie (dalej: PINB, organ I instancji) decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. znak PINB.7355-20-9/22 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na zamontowaniu dwóch okien w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości L. nr [...], bez wymaganego zgłoszenia wskazując na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie W. K. (dalej: skarżący) z dnia 2 listopada 2022 r. o wyrażeniu przez J. Z. zgody na wykonanie rzeczonej inwestycji. Decyzja została oprotestowana przez J. Z. w drodze odwołania. W jego treści wskazano, że jako współwłaściciel nieruchomości nigdy nie wyrażała i nie wyraża zgody na wykonanie dwóch otworów okiennych. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nr 439/2023 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego PINB powinien przyjąć, że w sytuacji wyraźnego i niewątpliwego sporu wśród współwłaścicieli co do istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i braku jednoznacznych dowodów przemawiających na korzyść inwestora, to właśnie ten ostatni powinien wykazać takie prawo w sposób jednoznaczny. DWINB podniósł, że stanowisko organu I instancji, co do braku potrzeby zweryfikowania oświadczenia W. K. było błędne i doprowadziło do takich braków postępowania wyjaśniającego, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Według organu II instancji powyższy brak był kluczowy dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wobec czego zachodziła potrzeba uchylenia decyzji z dnia 11 kwietnia 2023 r. oraz przekazania PINB sprawy do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji sprzeciw (nazwany skargą) wniósł skarżący, podnosząc, że J. Z. nigdy nie zgłosiła żadnych protestów w związku z prowadzonymi przez inwestora pracami polegającymi na wykuwaniu w murze otworu do wstawienia okna. Z powyższego skarżący wywiódł, że mając świadomość prowadzenia przez niego prac budowlanych i nie wyrażając wobec nich sprzeciwu, należy przyjąć domniemanie prawne, że wyraziła ona zgodę na te prace budowlane. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej także jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB uchylająca decyzję PINB i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja DWINB podjęta została na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), który to przepis daje organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji została oprotestowana sprzeciwem (mylnie oznaczonym jako skarga). Powoduje to, że kontroli sądowej poddana została prawidłowość zastosowania instytucji z art. 138§2 k.p.a., to znaczy uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym z przejawów tej kontroli jest badanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p. p. s. a. (art. 64a – art. 64e). Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy: sprzeciwiający się podważył legalność wydanej przez DWINB decyzji, w istocie rzeczy polemizując merytorycznie ze stanowiskiem zajętym przez organ II instancji. Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 §1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w lwiej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. III OSK 1844/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Naruszeniem praw strony jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy. W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138§2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "ucieczka" przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego skolekcjonowania materiału dowodowego, ponieważ przepisy wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Poparcie dla takiej interpretacji Sąd odnajduje w judykaturze Sądu Naczelnego, który wyraźnie podkreśla, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r. sygn. I OSK 1416/22, CBOIS). DWINB przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazał, że oceny wymaga kwestia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu mimo, że zasadą jest nie weryfikowanie oświadczeń przez organ architektoniczno-budowlany, to jednak w przypadku ujawnienia się okoliczności faktycznych poddających w wątpliwość prawdziwość oświadczenia, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu organ odwoławczy posiadał wystarczającą ilość dokumentów, aby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a więc postępowanie do którego przeprowadzenia ustawodawca upoważnił organ odwoławczy. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie nie oznacza przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, a tym, samym nie wykracza poza kompetencje organu. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdziwszy braki w postępowaniu organu I instancji, powinien je uzupełnić, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że brak weryfikacji oświadczenia skarżącego stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające wpływa na wynik sprawy. Nie wyjaśnił jednak w jakim zakresie w sprawie występują braki w materiale dowodowym uniemożliwiające przeprowadzenie oceny tego oświadczenia w postępowaniu przed organem II instancji oraz dlaczego braki te nie mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Wskazać należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł).