II SA/Wr 404/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr 213/4, obręb D.; oddala skargę. W dniu 15 lutego 2005 r. w Starostwie Powiatowym we W. M. B., prowadzący działalność gospodarczą w D., złożył wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki nr 213/4, obręb D. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania takiego zezwolenia, Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego we W., na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) i art. 106 § 1 KPA, w dniu 14 marca 2005 r. przekazał Wójtowi Gminy D. do zaopiniowania wniosek M. B. W wyżej opisanym postanowieniu z dnia 30 marca 2005 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że opiniuje negatywnie wniosek M. B. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w toku postępowania wyjaśniającego zawiadomiono Radę Sołecką oraz właścicieli nieruchomości, znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie działki, na której miałoby odbywać się zbieranie odpadów, o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania wyjaśniającego, w dniu 23 marca 2005 r. dokonano oględzin miejsca, w którym miała być wnioskowana działalność. Ponadto w związku z koniecznością podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przyjęto wypowiedzi poinformowanych o sprawie stron co do zebranych dowodów i materiałów. Dokonano również analizy przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym ustalono, iż działka 213/4 we wsi D. położona jest na obszarze, który nie posiada miejscowego planu zagospodarowania. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazana działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MN, którego wiodącą funkcją ma być: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Właściciele terenów znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której odbywać miałoby się zbieranie odpadów, w czasie oględzin wnieśli uwagi do przedmiotowej sprawy. Podniesione zostały kwestie uciążliwości związanej ze spalaniem odpadów oraz z niszczeniem dróg gminnych przez ciężki sprzęt do odbioru złomu z terenu posesji. Zarówno mieszkańcy okolicznych nieruchomości, jak i Rada Sołecka są przeciwni prowadzeniu działalności w zakresie "skupu złomu" na terenie posesji zlokalizowanej na obszarze zabudowy mieszkaniowej. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie M. B. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że przepisy prawa nie zaliczają odpadów metali do kategorii odpadów niebezpiecznych. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono również, iż nie można obawiać się skutków spalania odpadów, ponieważ w tym przypadku metale są niepalne. Poza tym nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym niszczenia dróg, bo transport tych odpadów będzie odbywał się tylko jednym samochodem o masie do 3,5 t. Podkreślił również, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, więc nie powinien wpływać na działalność gospodarczą tego typu. Zbieranie odpadów przyczynia do ochrony środowiska i często jest jedynym źródłem utrzymania dla ludzi ubogich. Rozpatrując powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości poprzedza wydanie opinii przez - właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów - wójta gminy (burmistrza lub prezydenta miasta), w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 106 § 5 KPA. Opinia ma w rozważanej sytuacji charakter uznaniowy. Jednak trzeba podkreślić, że obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wskazanie takich okoliczności, które mieścić się powinny w granicach tego uznania. Organ wydający opinię - w rozpatrywanym przypadku Wójt Gminy D. -uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem opiniującym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w tym przypadku przez Starostę, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Jak wynika z akt sprawy organ wydając opinię w niniejszej sprawie oparł się na protokole z oględzin przedmiotowej nieruchomości, uwzględnił również stanowisko innych stron tego postępowania. Postanowienie organu pierwszej instancji mogłoby być zakwestionowane wówczas, gdyby nosiło cechę dowolności, naruszało przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Jak wynika z akt sprawy argumentacja, która legła u podstaw stanowiska tego organu, ma uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Kolegium organ ten miał podstawy, aby taką ocenę wyrazić. Dlatego też argumentacja podniesiona w zażaleniu może być oceniona co najwyżej jako wyraz odmiennych i polemicznych zapatrywań wnoszącego zażalenie co do okoliczności objętych opinią. Kolegium podkreśliło, że opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do istoty, czyli w tej sytuacji co do zezwolenia. Ta opinia organu pierwszej instancji jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, aczkolwiek jest to niewątpliwie element istotny dla końcowego rozstrzygnięcia. Innymi słowy opinia w sprawie ubocznej niczego jeszcze nie przesądza. Ostateczna decyzja należy do Starosty, który zobowiązany jest ocenić ją jako istotny dowód w sprawie, rozważając całokształt argumentów, w tym podnoszonych przez wnioskodawcę i dokonać swobodnej ich oceny - według zasad art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § KPA. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. B. podniósł w istocie te same argumenty, które zawarł w zatleniu na postanowienie organu I instancji. Wskazał w szczególności, iż przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, że nie wszyscy mieszkańcy są przeciwnie prowadzeniu przez niego działalności w zakresie skupu złomu i jego najbliżsi sąsiedzi nie wyrażają sprzeciwu w tym zakresie. Wskazał ponadto, iż nie dojdzie do niszczenia dróg, albowiem dla prowadzenia swej działalności używać będzie tylko jednego samochodu o masie do 3,5 tony. Wskazano również, iż w 2000 r. gmina wydała zezwolenie na skup złomu na przedmiotowej działce. Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zakresem tym są objęte również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jego zgodności z prawem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu. Należy przy tym podkreślić, iż ustawodawca nie wskazał żadnych kryteriów, którymi organ opiniujący winien się kierować przy wydawaniu powyższej opinii. Oznacza to, że opinia ma w rozważanej sytuacji charakter uznaniowy. Konsekwencją takiego właśnie charakteru wskazanej wyżej opinii jest to, iż podstawowym obowiązkiem organu opiniującego jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i w oparciu o wyniki tego postępowania sformułowanie wspomnianej opinii. Wymóg ten ma zapobiec ewentualnemu zarzutowi, iż opinia ma cechy dowolności, gdyż uznaniowy charakter opinii nie może być utożsamiany z jej dowolnością. Tak więc obowiązkiem organu opiniującego jest wskazanie takich okoliczności, które mieścić się powinny w granicach tego uznania. Należy również podkreślić, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że organ wydający opinię uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem opiniującym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w tym przypadku przez Starostę, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyrok NSA z 7 marca 2002 r., II SA 2938/00, LEX nr 8176). Oceniając przedmiotowe postanowienie organu pierwszej instancji organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż oceniana opinia spełnia sformułowane wyżej wymogi. Organ wydający opinię przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w szczególności dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, uwzględnił również stanowisko innych stron tego postępowania. Tak więc przeprowadzone przez organ opiniujący postępowanie było zgodne z podstawowymi regułami postępowania, sformułowanymi przede wszystkim w przepisach art. 7 i 77 KPA. Wydana w wyniku tego postępowania opinia nie nosiła cech dowolności, ani nie naruszała przepisów postępowania administracyjnego, dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Przytoczona przez organ opiniujący argumentacja, która legła u podstaw stanowiska tego organu, ma uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Tak więc zasadnie Kolegium uznało, że organ opiniujący miał podstawy, aby sformułowaną przez siebie ocenę wyrazić i nie przekroczył w tym zakresie granic przyznanego mu uznania. Zasadnie również podkreślono, że opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do istoty, czyli w tej sytuacji co do zezwolenia. Ta opinia organu pierwszej instancji jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, aczkolwiek jest to niewątpliwie element istotny dla końcowego rozstrzygnięcia. Innymi słowy opinia w sprawie ubocznej niczego jeszcze nie przesądza. Ostateczna decyzja należy do Starosty, który zobowiązany jest ocenić ją jako istotny dowód w sprawie, rozważając całokształt argumentów, w tym podnoszonych przez wnioskodawcę i dokonać swobodnej ich oceny - według zasad art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § KPA (por : wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r. II SA 203/97 ONSA 1998/4, poz. 120; wyrok NSA z 7 marca 2002 r., II SA 2938/00, LEX nr 8176); wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 776/2001, niepubl.). Zarzuty zawarte w skardze, będące w istocie powtórzeniem argumentów sformułowanych w zażaleniu, nie podważają oceny rozstrzygnięcia dokonanego przez Kolegium. Zawierają one bowiem jedynie polemikę ze stanowiskiem organów, ale biorąc pod uwagę opisany wyżej charakter przedmiotowej opinii, nie podważają legalności zajętego przez organy stanowiska. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji i stąd zgodnie z art. 151 ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.