II SA/Wr 407/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i adaptacji istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na cele mieszkaniowe oraz budowy zbiornika bezodpływowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana całości; WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...]r. , Nr [...], Burmistrz Z. Ś., na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 i 107 § 4 k.p.a,, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i adaptacji istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na cele mieszkalne oraz budowie zbiornika bezodpływowego na terenie działek nr [...] i [...] położonych we wsi B.. Na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika L. G. - adwokata M. C. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. /[...]/, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 , art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. i P. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i adaptacji istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na cele mieszkaniowe. O wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania a następnie wystąpił do Starosty Z., Zarządu Powiatu Z., Wojewody D. oraz Marszałka i Zarządu Województwa D. o uzgodnienie warunków zabudowy. Po uzyskaniu uzgodnień Burmistrz Z. Ś. wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], ustalającą dla wnioskowanej inwestycji warunki zabudowy. Od powyższej decyzji, pełnomocnik L. G. - jednej ze stron postępowania - złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. /[...]/ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskanie wymaganych uzgodnień i wyjaśnienie kwestii nieuwzględnienia na mapach sytuacyjnych położenia budynku należącego do strony odwołującej się. Sygn.akt II SA/Wr 407/05 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wydał opisaną wyżej decyzję z dnia [...]r. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji pełnomocnik L. G. zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 i art. 107 k.p.a. Podniósł również, że w postępowaniu pominięto jedną ze stron –B. J. oraz nie informowano pełnomocnika odwołującej się o podejmowanych czynnościach. Bezpodstawnie uznano również, że budynek odwołującej się stanowi samowolę budowlaną oraz błędnie ustalono na szkicu przebieg granicy nieruchomości wskazując ją jako linie prostą, podczas gdy w rzeczywistości linia ta biegnie po skosie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalenia warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Natomiast w myśl zasady wynikającej z art. 56 w związku z art. 64 przywołanej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przywołanych przepisów, Kolegium stwierdziło, że znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji i cech zagospodarowania wykazała, że projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja odpowiada również wymogom art. 54 i zawiera warunki jakie będą musieli spełnić inwestorzy w projekcie budowlanym. Ponadto zamieszczono w niej klauzulę wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, w myśl której decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw osób trzecich. Organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut pominięcia w postępowaniu -jednej ze stron – B. J., stwierdzając, że od momentu ujawnienia faktu, iż osobie tej przysługują prawa strony w postępowaniu /na skutek dziedziczenia/, była ona informowana o wszystkich czynnościach tego postępowania. Zdaniem Kolegium również pełnomocnik odwołującej się informowany był o wszystkich czynnościach postępowania - nie doręczono mu zaś zawiadomienia np. z dnia [...]r. i z dnia [...] r. Uchybienia te, w ocenie organu, nie miały jednak wpływu na Sygn.aktll SA/Wr 407/05 zapadłe w sprawie orzeczenie. Kolegium stwierdziło również, niezasadność zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia przebiegu granicy nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności L. G., zauważając, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, urzędowym źródłem informacji o stanie prawnym gruntów i budynków są dane zawarte w ewidencji gruntów, jeżeli więc w drodze odrębnego postępowania nie wprowadzono zmian w ewidencji gruntów odnośnie przebiegu granicy działki nr [...], Kolegium nie mogło kwestionować map stanowiących załączniki do zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła działająca przez pełnomocnika L. G., zarzucając jej: * obrazę art. 7 k.p.a. polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy prawnej między nieruchomością skarżącej a nieruchomością inwestorów; * obrazę art. 10 k.p.a. polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasady uczestnictwa stron w każdym stadium postępowania administracyjnego przez uznanie braku doręczenia wszystkich zawiadomień pełnomocnikowi L. G. w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, za uchybienie nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zwolnienie jej z kosztów postępowania ze względu na sytuację majątkową. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż wskazywany w postępowaniu pierwszoinstacyjnym i nieuwzględniony przez organy obu instancji, faktyczny - odmienny od prawnego - przebieg granicy pomiędzy nieruchomością skarżącej a nieruchomością inwestorów, sprawia, że zamierzona inwestycja w znacznym stopniu będzie utrudniać skarżącej korzystanie z jej nieruchomości. Na potwierdzenie tej okoliczności przedstawiono mapę zasadniczą i podniesiono, że okoliczność ta niewątpliwie ma wpływ na ustalenie lub brak ustalenia warunków dla zamierzonej inwestycji. Motywując natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. podkreślono, że stanowisko Kolegium, według którego niezawiadomienie pełnomocnika strony o czynnościach postępowania, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, narusza przepis art. 10 § 1 k.p.a. Wyjątki od Sygn. akt SA/Wr 407/05 wynikającej z przywołanego przepisu reguły, przewiduje art. 10 § 2 k.p.a., jednakże w rozpatrywanej sprawie nie miały one miejsca. Brak zawiadomienia o rozprawie i innych czynnościach postępowania, uniemożliwił zatem stronie działającej przez pełnomocnika czynny udział w postępowaniu administracyjnym, to zaś prowadziło do naruszenia przywołanego wyżej art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwadze organu odwoławczego uszła bowiem istotna dla rozpoznawanej sprawy okoliczność związana z faktem, że odwołanie od zaskarżonej decyzji, w imieniu L. G., wniesione zostało przez osobę, która do tego podania nie dołączyła pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Trzeba bowiem zaznaczyć, że kodeks postępowania administracyjnego przyznaje stronie postępowania administracyjnego uprawnienie do działania Sygn.akt II SA/Wr 407/05 osobiście lub przez pełnomocnika /art. 32 k.p.a,/, jednak zgodnie z art. 33 § 2 tego kodeksu - w przypadku działania przez pełnomocnika - pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Z kolei przepis art. 33 § 3 k.p.a. nakłada na pełnomocnika wymóg dołączenia do akt poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, przy czym adwokat lub radca prawny może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie, przepisy powyższe zostały naruszone. Z przekazanych Sądowi akt sprawy organu odwoławczego wynika bowiem, że do odwołania od decyzji Burmistrza Z. Ś. z dnia [...]r., Nr [...], adwokat M. C. reprezentujący L. G., nie dołączył pełnomocnictwa, które uprawniałoby go do wniesienia w jej imieniu odwołania od wskazanej decyzji z dnia [...]r. , Nr [...]. Po uzupełnieniu - na wezwanie Sądu - akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd stwierdził również, że jedyne pełnomocnictwo jakie znajduje się w aktach sprawy, to pełnomocnictwo udzielone adwokatowi M. C. przez L. G. do "prowadzenia sprawy - odwołania od decyzji Burmistrza Z. Ś. z dnia [...]r. nr [...]o warunkach zabudowy" w dniu [...]r. Zakres udzielonego pełnomocnictwa, co jasno wynika z jego treści, ograniczony zatem został wyłącznie do reprezentacji w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem od decyzji z dnia [...]r. Po zakończeniu tego postępowania odwoławczego /co dokonane zostało wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r./ zakres pełnomocnictwa uległ wyczerpaniu. Treść zacytowanego wyżej pełnomocnictwa wskazuje bowiem, że jego zakres ograniczony został przez stronę wyłącznie do reprezentowania jej w postępowaniu odwoławczym od konkretnej, precyzyjnie określonej decyzji /decyzji Burmistrza Z. Ś. z dnia [...]r., nr [...]/. Tak udzielonego pełnomocnictwa, nie można zdaniem Sądu rozciągać na inne czynności, zwłaszcza, zaś na czynność sporządzenia odwołania i czynność reprezentowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza Z. Ś. z dnia [...]r., nr [...]. Pomimo bowiem, ze mamy tutaj do czynienia z tą samą sprawą administracyjną, to zakres omawianego pełnomocnictwa obejmuje upoważnienie do prowadzenia w imieniu strony jedynie części tej sprawy -reprezentowania w postępowaniu odwoławczym od wskazanej wyżej decyzji. Przy dokonaniu oceny zakresu udzielonego w dniu [...] r. pełnomocnictwa Sygn.akt ll SA/Wr 407/05 należało zatem odróżnić sprawę w której toczy się postępowanie od poszczególnych czynności dokonywanych w toku postępowania w tej sprawie oraz mieć na względzie przede wszystkim to, że w postępowaniu administracyjnym -zgodnie z zasadą dyspozycyjności - to strona władna jest dokonywać czynności procesowych. Stąd jeżeli wyraźnie nie scedowała swego uprawnienia na pełnomocnika, to przyjąć trzeba, że nie nadała mu upoważnienia do podjęcia określonych działań. W zaistniałej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego, przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...]r. , było zatem wezwanie pełnomocnika L. G. - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - do dostarczenia pełnomocnictwa odpowiadającego wymogom wynikającym z art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Zaniechanie tej - koniecznej dla usunięcia zaistniałej niezgodności -czynności prowadzić musiało do istotnego naruszenia art. 32 i art. 33 k.p.a. oraz wspomnianego art. 64 §2 k.p.a. W tych okolicznościach podjęte w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez pełnomocnika L. G., rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., wobec niewyjaśnienia kwestii jej reprezentacji, należy uznać co najmniej za przedwczesne. Sąd zwraca ponadto uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że sytuacja w której do udziału w postępowaniu dopuszczono podmiot, któremu strona nie udzieliła pełnomocnictwa przy jednoczesnym zaniechaniu obowiązków z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a., powoduje stan, w którym strona bez własnej winy nie jest należycie reprezentowana w postępowaniu. Zatem udział w postępowaniu nienależycie umocowanego pełnomocnika, przy braku działania samej strony, odpowiada w istocie sytuacji o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1993 r., II Po 1308/92, Prawo i Życie 1994, Nr 14, str. 15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., I! SA/Po 522/01/. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym wyroku wyjaśni zatem kwestię reprezentacji strony i w zależności od uzyskanych wyjaśnień oceni złożone odwołanie. Dodać należy, że wyjaśnienie powyższej sprawy, może również rzutować na ocenę postępowania pierwszoinstancyjnego w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Sygn.akt II SA/Wr 407/05 Wobec przedstawionych wyżej uchybień Sąd stwierdził również, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do przedstawionych w skardze zarzutów. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa procesowego w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II, wynika z konieczności zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanego aktu.