II SA/Wr 408/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie podziału fizycznego nieruchomości wewnętrzną ścianą działową oddala skargę Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. I.F. wystąpiła o pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej "podział fizyczny domu mieszkalnego ścianą wewnętrzną budynku w S [...] na działce nr [...] ". W toku prowadzonego postępowania postanowieniem nr [...] nr [...]r., Starosta Z. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości (które zdaniem organu zawierał wniosek) do dnia 28 lutego 2007 r. Starosta wniósł o przedłożenie projektu budowlanego sporządzonego odpowiednio do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133), przedłożenie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego w zakresie niezbędnym do projektowanego zamierzenia zgodnie z § 206 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), przedłożenie zapewnienia dostawy i warunków technicznych przyłączenia energii elektrycznej i wody w związku z rozdziałem tych mediów na dwóch użytkowników, dostosowanie żądania opisanego we wniosku do zakresu opracowania objętego projektem w nomenklaturze przyjętej przez prawo budowlane, udokumentowanie posiadania uprawnień budowlanych przez S. K. do projektowania architektury budynków o kubaturze po w. 1000 m3 oraz przedłożenia zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego ważnego w dacie sporządzenia projektu. W treści postanowienia zawarto także pouczenie, że nie usunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie decyzją Starosty Z. z dnia [...] nr [...] odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia I.F. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "podział fizyczny domu mieszkalnego ścianą wewnętrzną budynku w S [...] na działce nr [...] ". W motywach decyzji wskazano na zaniechanie wykonania przez inwestorkę obowiązku usunięcia stwierdzonych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości; inaczej mówiąc wskazano, że wnioskodawczyni nie wywiązała się z nałożonego postanowieniem Starosty Z z dnia [...] obowiązku. Od decyzji odmownej odwołała się I. F.. Skarżąca podniosła w odwołaniu, że zgodnie z orzeczeniem sądowym jest zobowiązana do wykonania prac budowlanych w określonym terminie, ponadto podkreśliła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r.) po rozpatrzeniu odwołania I. F. od opisanej decyzji Starosty Z. Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ jest zobowiązany sprawdzić: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o których mowa wart. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, a także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o przynależności od właściwej izby samorządu zawodowego. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę W myśl art. 34 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - projekt budowlany powinien zawierać między innymi: projekt architektoniczno - budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych,; nadto - stosownie do potrzeb - oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Z.Ś., uznając co do zasady żądanie zniesienia współwłasności przez podział w płaszczyznach pionowych nieruchomości, nakazano I.F. wykonanie ściany pionowej w płaszczyźnie pionowej na całej wysokości budynku mieszkalnego oraz rozdzielenia przyłącza wodnego z dodatkowym pomiarem zużycia - w sposób opisany w wariancie pierwszym opinii biegłego z zakresu budownictwa J.B. z dnia 12 stycznia 2004 r. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Ś., wydanym na skutek apelacji od postanowienia sądu rejonowego, zmieniono zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania robót budowlanych, w pozostałej zaś części - oddalono apelację. Stosownie do opinii biegłego sądowego, o której mowa w postanowieniu Sądu Rejonowego w Z. Ś. z dnia 14 lipca 2005 r., podział budynku na dwa niezależne lokale mieszkalne, "wiąże się z wykonaniem szeregu podstawowych robót budowlanych: przedzieleniem budynku ścianą pionową na całej jego wysokości, demontażem starych i wykonaniem nowych schodów wewnętrznych na pierwsze piętro oraz drabiniastych na strych w pomieszczeniach powstałych z podziału werandy, holu i pomieszczeń gospodarczych, niezbędnych zamurowań otworów drzwiowych i okiennych, niezbędnych dodatkowych otworów drzwiowych i okiennych, podyktowanych rozwiązaniem funkcyjnym, w projekcie technicznym uzgodnionym z zainteresowanymi stronami, wykonaniem drugiej tablicy rozdzielczej z pomiarem energii elektrycznej oraz adaptacją w niezbędnym zakresie instalacji elektrycznych, rozdzieleniem przyłącza wodnego z dodatkowym pomiarem zużycia. Na podstawie orzeczenia Sądu skarżąca wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wydzielenie dwóch niezależnych lokali mieszkalnych poprzez wykonanie ściany wewnętrznej na całej wysokości budynku. Dołączony do wniosku projekt budowlany przewiduje ponadto wykonanie nowej klatki schodowej oraz nowego otworu okiennego w elewacji północnej. Nie określa on jednak elementów wyposażenia budowlano -instalacyjnego obiektu, zapewniających użytkowanie tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W szczególności, jak zasadnie stwierdził organ pierwszej instancji, nie przewidziano rozwiązania podziału instalacji grzewczej, wodociągowej, kanalizacyjnej i nie przewidziano rozdziału przyłącza wodnego. Realizacja tego projektu spowodowałaby nadto, że drugi z powstałych w wyniku podziału lokali mieszkalnych byłby pozbawiony dostępu oraz komunikacji między kondygnacjami. Do projektu nie dołączono także oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu i odbioru ścieków. Projekt budowlany jest zatem niezgodny zarówno z art. 34 ust. 3 pkt 2 i pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane, jak też - z przepisami § 11 ust. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Dodatkowo organ podkreśla, że projekt nie odpowiada także wymaganiom określonym przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, § 5 i § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie bowiem ze wskazanymi przepisami, w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić spis zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3. Wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu powinny być opatrzone numeracją. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu. Projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Na koniec organ podkreśla, że skarżąca, mimo że nabyła na mocy orzeczenia Sądu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna, zgodnie z opinią biegłego sądowego, uzgodnić projekt z pozostałymi współwłaścicielami. Z akt sprawy wynika, że skarżąca tego uzgodnienia nie uzyskała. W powstałej sytuacji organ pierwszej instancji był zobowiązany odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła I. F. W skardze zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa budowlanego art. 34, 35 i 20 w zbyt szerokim zakresie wobec wniosku skarżącej zmierzającego do wykonania prawomocnego orzeczenia sądowego podziału istniejącego budynku ścianą działową, 2) przekroczenia określonego w art. 35 Prawa budowlanego terminu do rozpoznania wniosku wybudowania ściany, 3) przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przedmiotu wniosku skarżącej podanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, 4) art. 2 Konstytucji przez nie traktowanie w ten sam sposób stron postępowania o wydanie pozwolenia. We wnioskach skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji za zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W motywach podniesiono, że skarżąca nie mogąc w drodze porozumienia podzielić gospodarstwa rolnego w skład wystąpiła do Sądu o zniesienie współwłasności. Sąd w postanowieniu wstępnym określił warunki tego podziału, między innymi przez podział poprzeczny wewnątrz budynku ścianą działową. Taki sposób podziału został zaproponowany przez biegłego i uznany przez Sąd za zgodny z prawem. Wniosek o przebudowę budynku poprzez wybudowanie wewnętrznej ściany działowej miał zmierzać do umożliwienia podziału geodezyjnego nieruchomości, a nie wyodrębnienia dwóch lub więcej mieszkań. Ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji są błędne i nie wynikają ze złożonego przez skarżącą wniosku. Te błędne założenia organu były przyczyną wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia nieprawidłowości projektu budowy ściany. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ żądał od skarżącej zgodności projektu z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska; przedłożenia kompletnego projektu budowlanego z uwzględnieniem obu części budynku. Te obowiązki były zbędne i praktycznie niewykonalne, bowiem w przypadku zlecenia wykonania projektu budowlanego dla całego budynku współwłaściciele, powinni podpisać dane wyjściowe do projektowania w ich części budynku, a takiej zgody nie było, bowiem w tej sprawie toczy się postępowanie sądowe. Domaganie się przez organ przedłożenia usytuowania budynku na aktualnej mapie geodezyjnej z uwzględnieniem podziału, gdyż taki podział ostateczny nie został wykonany ze względu na sprzeciw współwłaścicieli. Wydaje się, iż organ w swoim postępowaniu chciał wykazać niemożność wykonania orzeczenia sądowego, bowiem wybudowanie wewnętrznej ściany w wiejskim budynku nie narusza podstawowych elementów konstrukcji budynku. Ściana ta nie przenosi obciążenia od istniejących stropów, opartych na istniejącej ścianie wewnętrznej podłużnej. Ze względu na to, że ściany wewnętrzne w istniejącym budynku nie wykazują żadnych uszkodzeń, a ściana podłużna przenosi obciążenia stropów, ściana działowa nie wymaga jakościowego ustalania warunków posadowienia, bowiem przenosi głównie ciężar własny. Takie zasady wynikają z przepisów między innymi rozporządzenia Min. SWiA. z 28 września 1988 r. Inne obowiązki nałożone przez organ są cytatem z katalogu zawartego w art. 34 Prawa budowlanego i nie mają związku z przedmiotem wniosku skarżącej. Projekt budowlany ściany został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia. Do projektowania ściany działowej zbędne są uprawnienia o kubaturze 1000 m4, gdyż cała zabudowa działki nie ma takiej kubatury. Dalsze obowiązki dotyczące zapewnienia dostaw mediów nie mogą być również wykonane wobec sprzeciwu ze strony współwłaścicieli. W tej sytuacji zakres zmian wewnątrz budynku jest mały, nie są projektowane nowe istotne dla architektury budynku elementy. Projekt służył wyegzekwowaniu realizacji postanowienia sądowego od współwłaścicieli podziału fizycznego nieruchomości. Zakres tego projektu nie uzasadniał żądania tak szerokiego opracowania i tylu uzgodnień. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, nadto w znacznej części wydaje się polegać na nieporozumieniu, a zatem podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej uppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wedle art. 1 Prawa budowlanego ustawa ta, zwana dalej "ustawą", normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Z kolei w 8 rozdziale określono kompetencje organów działających na podstawie tej ustawy stanowiąc, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy (między innymi) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowla- nymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Dla prawidłowej realizacji wskazanych zadań ustawodawca zaopatrzył kompetentne organy w szereg uprawnień wynikających z poszczególnych przepisów omawianej ustawy. Jednym z takich przepisów jest art. 35 ust. 3 ustawy, który zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany do dokonania wstępnej analizy przedłożonego organowi projektu budowlanego i nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości, we wskazanym w postanowieniu terminie z pouczeniem, że po bezskutecznym upływie tego terminu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym. Znajduje się w doręczonych przez organ aktach administracyjnych i - jak dalej wskazują akta - skarżąca podjęła próby wywiązania się z nałożonych na nią obowiązków. Jednakże (co jest między stronami niesporne) obowiązków tych skarżąca nie zdołała zrealizować. Już ta okoliczność może być uznana za wystarczającą do oddalenia skargi. Ponieważ jednak (co zostało utrwalone w orzecznictwie) na wskazane postanowienie nie przysługuje zażalenie, należy dopuść kontrolę tego orzeczenia przy okazji kontroli decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże, zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał niekompletność dostarczonego projektu w zakresie spokojnego i nieskrępowanego użytkowania budynku przez każdego ze współwłaścicieli. Zarówno w opinii biegłego sądowego, jak i w kontrolowanym postępowaniu stwierdza się, że podział będzie możliwy o tyle, o ile zostanie potwierdzona możliwość bezkolizyjnej dostawy energii elektrycznej i wody oraz technicznych warunków przyłączenia w związku z przewidywanym ich rozdziałem na dwóch użytkowników. W aktach administracyjnych znajduje się opinia biegłego sądowego, sporządzona do sprawy I Ns 340/03. W opinii tej wprost napisano, że przebudowa budynku w wersji I (z jaką mamy do czynienia w związku z wnioskiem inwestorki) wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w części końcowej autor opinii stwierdza również, że proponowany podział budynku na dwie niezależne nieruchomości wiąże się z wykonaniem następujących podstawowych robót budowlanych: przedzielenie budynku ścianą pionową w płaszczyźnie pionowej na całej jego wysokości: w parterze przez pomieszczenia nr 03,08,09 grubości l c, na piętrze przez pomieszczenia nr 3 i 7 oraz w tym pionie na strychu grubości - c, demontaż starych i wykonanie nowych schodów wewnętrznych na I piętro oraz drabiniastych na strych w pomieszczeniach powstałych z podziału werandy, hollu i pomieszczenia gospodarczego, wykonanie niezbędnych zamurowań otworów drzwiowych i okiennych, wykonanie niezbędnych dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych podyktowanych rozwiązaniem funkcyjnym w projekcie technicznym uzgodnionym z zainteresowanymi stronami, wykonanie drugiej oddzielnej tablicy rozdzielczej z pomiarem energii elektrycznej oraz adaptacja w niezbędnym zakresie instalacji elektrycznych, rozdzielenie przyłącza wodnego z dodatkowym pomiarem zużycia". Również autor projektu budowlanego, sporządzonego na żądanie skarżącej (inwestorski) w p. 3 części pierwszej projektu, zatytułowanej "Zagospodarowanie działki" napisał, że "przebudowa domu mieszkalnego polega na wydzieleniu z domu jednorodzinnego dwóch lokali mieszkalnych o wspólnej ścianie poprzecznej, bez otworów. Projekt obejmuje przydzieloną I.F. zachodnią stronę budynku. Strona wschodnia została udostępniona przez współwłaścicieli do pomiarów, lecz nie zlecono opracowania projektowego. Autor opracowania przedstawił zainteresowanym, że zgodnie z postanowieniem sądowym obie strony, wspólnie, mają nakaz przebudowy przydzielonych części domu. Poinformował, że realizacja postanowienia sądowego przez I.F. powoduje odcięcie komunikacji do pomieszczeń parteru i piętra zajmowanych przez współwłaścicieli. Sąd nakazał wybudowanie ściany działowej, która przecina schody parter-piętro i piętro - poddasze. W tej sytuacji współwłaściciele winni wykonać nową klatkę schodową w przydzielonej im części wschodniej domu mieszkalnego. Reasumując, nie ma zatem żadnej rozbieżności między stanowiskiem biegłego sądowego, a stanowiskiem zaprezentowanym w obecnym postępowaniu przez kompetentne organy administracji. Stąd zarzuty skargi, jako skierowane przede wszystkim do postanowienia poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji w sprawie, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie dotychczasowych rozważań dodać jeszcze można, że wprawdzie sąd bada trafność decyzji w stanie faktycznym i prawnym, obowiązującym w dacie ich podjęcia, ale jak wynika z pisma procesowego skarżącej i dołączonych do niego dokumentów, na obecnym etapie postępowania zajmowanie się sprawą fizycznego zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej stało się w ogóle bezprzedmiotowe, bo ostatecznie, wobec braku współdziałania stron w sprawie o zniesienie współwłasności Sąd prawomocnym postanowieniem oddalił wniosek skrzącej zmierzający do fizycznego zniesienia współwłasności spornej nieruchomości. Dlatego należy uznać, że skarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu, który wymagałby ich eliminacji z obrotu prawnego. Wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 uppsa.