II SA/Wr 409/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku warsztatu naprawy samochodów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...]Nr [...]wydano S. B. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż jednoboksowy i przeprowadzenie prac budowlanych pod nadzorem osoby uprawnionej. Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]Kierownik Urzędu Rejonowego w L. na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w sprawie budynku warsztatu samochodowego budowanego przez T. B. postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku, wstrzymać użytkowanie budynku jako warsztatu naprawy samochodów i nakazał T.B. uporządkować plac budowy. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, iż roboty budowlane wykonywane na podstawie decyzji Nr [...]o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku gospodarczego na garaż, prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków tego pozwolenia, to jest istotnie zmieniono – powiększono – wielkość budynku oraz zmieniono jego przeznaczenie. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...]Nr [...]na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nakazano wykonanie wymienionych w tej decyzji czynności w terminie do dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Wojewoda L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. B., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazując, iż w przedmiotowej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydał postanowienie z dnia [...] Nr [...]na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podniesiono, że powyższe postanowienie na mocy art. 50 ust. 4A utraciło ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, bowiem w tym czasie nie została wydana decyzja dotycząca dalszych losów inwestycji. Stwierdzono, iż utrata ważności nastąpiła po upływie dwóch miesięcy z mocy prawa i skutkowała brakiem zakazu użytkowania przedmiotowego budynku. W opinii Wojewody L., skoro organ nadzoru budowlanego po wydaniu postanowienia z dnia [...]nie wydał w ustawowym terminie decyzji rozstrzygającej o losach przedmiotowego budynku warsztatu samochodowego, to tym samym "niejako przyzwolił na jego użytkowanie w sposób zmieniony" i dlatego należało orzec jak wyżej. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał T. B. rozebrać przedmiotowy budynek warsztatu naprawy samochodów i uporządkować teren po rozbiórce. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...]na wniosek Zarządu Gminy i Miasta Ś. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wybudowania budynku warsztatu na nieruchomości położonej przy ul. M. [...] w Ś., o czym zawiadomieniem z dnia [...] poinformowano strony i wezwano do udziału w oględzinach przedmiotowego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przeprowadzone oględziny oraz otrzymane od T. B. informacje wykazały, iż w miejscu uprzednio istniejącego budynku gospodarczego, po jego całkowitej rozbiórce dokonanej w 1995 r., wybudowano nowy budynek o większych gabarytach, w którym zlokalizowano przedmiotowy warsztat. Wewnątrz budynku wykonano kanał diagnostyczny. Roboty budowlane zakończono w 1997 r. Inwestorem budowy przedmiotowego budynku jest T. B., który nie przedstawił na tę budowę wymaganego pozwolenia właściwego organu. Wskazując, iż S. B. otrzymała decyzję z dnia [...]Nr [...]na dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż jednoboksowy, po uprzednim wykonaniu adaptacyjnych robót budowlanych, polegających na rozbiórce drewnianej, piętrowej części budynku, wykonaniu stropodachu drewnianego lub z korytek żelbetowych oraz wykonaniu otworu na bramę garażową, organ I instancji stwierdził, że inwestor nie realizował robót, na które otrzymał pozwolenie, lecz dokonał rozbiórki budynku gospodarczego, który miał być adaptowany na garaż i wybudował nowy obiekt budowlany z przeznaczeniem na warsztat naprawy samochodów. Organ podkreślił, że na budowę takiego obiektu inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, a ponadto – jak wynika z pisma Zarządu Gminy i Miasta Ś. z dnia [...]– lokalizacja warsztatu nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz budynek ten swoją częścią wchodzi w granice geodezyjne działki Nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym W. B. Powołując się na art. 28, art. 3 pkt 7 oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego organ I instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę i dlatego zgodnie z art. 48 ustawy – Prawo budowlane orzeczono jak wyżej. Decyzją z dnia [...]Nr [...] ([...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania S. B. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia, a przed upływem dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia wydaje decyzje co do dalszych losów wstrzymanych robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja taka została wydana po upływie tego terminu, a ponadto była ona przedmiotem postępowania odwoławczego, w wyniku którego została uchylona ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody L. z dnia [...]. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor uwzględnił odwołanie S. B. i uznał, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazu rozbiórki obiektu, co do którego organy nadzoru budowlanego przyzwoliły ostatecznie na użytkowanie, jest niewłaściwe i budzi zastrzeżenia. Odnosząc się do poruszonej w odwołaniu kwestii naruszenia granic przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy wskazał, iż ma ona charakter cywilno-prawny "charakterystyczny dla spraw rozpatrywanych przez sądy powszechne". Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2056/2000 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Zarządu Gminy i Miasta Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i tylko co do zgodności z tym przepisem podlega kontroli Sądu, nakazał organowi odwoławczemu wyjaśnić, czy S.B. jest stroną, czy też osobą powołującą się na swój interes prawny czy obowiązek prawny. Przy założeniu zaś, że była ona uprawniona do wniesienia odwołania, nakazał organowi II instancji rozważyć, czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wskazując, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję przyjął w konsekwencji, że podstawy takie nie zachodziły, powołując się na decyzję Wojewody L. z dnia [...]., wydaną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Lektura akt nie wskazuje jednak, by postępowanie administracyjne prowadzone przez organy w trybie w/w przepisu art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zostało zakończone". Natomiast z chwilą wniesienia pisma Zarządu Gminy i Miasta Ś. z dnia [...]wszczęte zostało postępowanie administracyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego i winno ono zostać zakończone decyzją administracyjną. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji nie wykazał, iż zachodziła podstawa do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]i umarzającej postępowanie I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 136 w związku z art. 123 kpa, nałożył na organ I instancji obowiązek uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...]Nr [...] ([...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 2 kpa – po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. B. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że lektura akt wskazuje, iż w sprawie przedmiotowego budynku zrealizowanego przez T. B. właściwe organy prowadziły już postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i nie zostało ono ostatecznie zakończone, gdyż Wojewoda L. decyzją z dnia [...]uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego warsztatu samochodowego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]nakazująca rozbiórkę na mocy art. 48 Prawa budowlanego, co do tego samego obiektu, została wydana z naruszeniem zasad obowiązującego w chwili jej wydawania prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jak również z naruszeniem zasad przepisów proceduralnych, zgodnie z którymi organ rozstrzyga sprawę poprzez wydanie decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ I instancji naruszył art. 7-11, 77, 80 i 81 kpa, bowiem jedyną jego czynnością procesową były oględziny przedmiotowej nieruchomości. Niedostatecznie zatem wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 75 kpa w sprawie należy dopuścić wszelkie dowody, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem i wskazał, że mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Na powyższą decyzję Burmistrz Miasta i Gminy Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 127 § 1 kpa i art. 138 § 2 kpa w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – poprzez rozpoznanie odwołania złożonego przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i pozwalający na rozstrzygnięcie w sprawie, a żadna ze stron nie wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ II instancji pominął zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2056/2000, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania odwołania wniesionego przez osobę nieuprawnioną. Zarzucono ponadto, że w istocie nie wiadomo, jakie czynności miałby wykonywać organ I instancji, gdyż – zdaniem skarżącego – materiał dowodowy zebrany w sprawie jest pełny, wyczerpujący i pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Ponadto organ II instancji podał, że S. B. przysługuje przymiot strony, gdyż uzyskała zgodę administratora budynku gospodarczego "na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na garaż w obrysie istniejących murów ceglanych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podobne unormowanie zawierała obowiązująca do 31 grudnia 2003 r. ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), stanowiąc w art. 30, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wbrew powyższemu unormowaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji w istocie nie zastosował się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2056/2000, gdyż nie wyjaśnił, czy S. B. jest stroną, czy też osobą powołującą się na swój interes prawny czy obowiązek prawny, a jeżeli była ona uprawniona do wniesienia odwołania, to nie rozważył, czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy co prawda w odpowiedzi na skargę podał, że S. B. przysługuje przymiot strony, gdyż uzyskała zgodę administratora budynku gospodarczego "na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na garaż w obrysie istniejących murów ceglanych", jednak fakt ten nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ocenie Sądu podlega bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w chwili jej podejmowania, co oznacza między innymi, że ewentualne braki dotyczące tej decyzji nie mogą być uzupełniane i "naprawiane" w odpowiedzi na skargę. Trafny zatem jest zarzut podniesiony w skardze, że organ II instancji pominął zalecenia zawarte w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że w konsekwencji doprowadziło to do rozpoznania odwołania wniesionego przez osobę nieuprawnioną i wydania decyzji dotkniętej nieważnością. Zauważyć bowiem wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazując organowi odwoławczemu zbadanie, czy S. B. jest stroną, czy też osobą powołującą się na swój interes prawny lub obowiązek prawny, nie przesądził, że nie jest ona stroną, a jedynie kwestie tę kazał należycie wyjaśnić. Tak więc powyższe stanowisko strony skarżącej jest co najmniej przedwczesne i w obecnym stanie sprawy nie może być uznane za prawidłowe. Słusznie ponadto w skardze podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając organowi I niedostateczne wyjaśnienie sprawy nie wskazał, jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały wyjaśnione i jakie konkretnie dowody należało przeprowadzić. Nie wystarczy bowiem przytoczyć przepisy postępowania administracyjnego dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego, aby uznać, że decyzja organu I instancji została wydana z ich naruszeniem. Przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia kasacyjnego konieczne jest wykazanie, że przesłanki te zostały spełnione. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy naruszył zatem przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 138 § 2 kpa oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.