II SA/Wr 41/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku w T. [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 104 kpa stwierdził wykonanie przez właściciela budynku położonego w miejscowości T. [...], to jest Gminę Z. Ś., reprezentowanej przez Burmistrza Z. Ś., obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji Urzędu Rejonowego w Z. Ś. z dnia [...] nr [...], polegającego na zrealizowaniu określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku w T. [...] do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego R. C. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił wyżej wymienione rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, iż organ I instancji błędnie dobrał podstawę prawną, gdyż przedmiotowa sprawa toczy się od 1996 r. i zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 11 lipca 2003 r. Przywołując art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji błędnie zastosował w sprawie art. 51 ust. 3 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego, bowiem w sytuacji, gdy strona zrealizowała obowiązek legalizacyjny, należało zastosować art. 51 ust. 1a (w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji) i orzec w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nawet w sytuacji, gdy roboty te zostały już zakończone. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. na podstawie art. 51 ust. 1a i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 kpa udzielił Gminie Z. Ś. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku w T. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i podał, że wznowienie robót służyć ma prowadzeniu prac, których efektem powinien być stan prawidłowy, zgodny z żądaną wcześniej dokumentacją. W odwołaniu od tej decyzji R. C. wniósł o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie wcześniej wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych oraz o zobowiązanie Gminy Z. Ś. do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Decyzją z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż skoro w rozpatrywanej sprawie strona zobowiązana zrealizowała w całości nałożone przez organ I instancji obowiązki legalizacyjne, organ ten zobligowany był, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.), do wydania decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie tego typu nie tworzy nowego stanu prawnego i stanowi jedynie deklaratoryjne potwierdzenie skutecznej realizacji przez stronę czynności sanacyjnych. Organ II instancji podkreślił, że skarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z wiążącymi wytycznymi organu odwoławczego, zawartymi w decyzji nr [...], w której jednoznacznie stwierdzono, iż w sytuacji niespornego wykonania przez stronę zobowiązaną nakazu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia zezwalającego na wznowienie robót. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R. C. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "wraz ze wszystkimi decyzjami poprzedzającymi w/w decyzję oraz nakazanie Burmistrzowi Miasta w Z. Ś. zamurowanie przedmiotowego spornego otwory drzwiowego i doprowadzenie obiektu do stanu pierwotnego". W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest "sprzeczna z wymogami prawa i zasadami współżycia społecznego", a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując jego odwołanie nie zapoznał się z całokształtem materiałów sprawy i jego zarzutów. Skarżący podkreślił, iż przedmiotowy otwór drzwiowy został wykonany jako samowola budowlana i było już dwukrotnie prowadzone postępowanie administracyjne zakończone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 351/98 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 933/02, uchylającymi decyzje administracyjne wydane w tej sprawie. Skarżący zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję nr [...] z dnia [...] "ponownie próbuje zalegalizowanie samowoli budowlanej" polegającej na wykonaniu otworu drzwiowego przez dzierżawcę lokalu użytkowego. Nie rozpatruje konieczności wykonania otworu drzwiowego pod kątem jego przydatności bądź wpływu na zmianę sposobu użytkowania zaplecza obiektu, a tym samym "pogorszenie warunków bytności sąsiedniej nieruchomości", której właścicielem jest skarżący R. C. podał, że "z chwilą pełnej legalizacji wykonanego otworu, zostanie zagospodarowane zaplecze pod działalność tzw. ogródka piwnego", co wpłynie na pogorszenie jego warunków lokalowych. Oświadczył, że chcąc wyjaśnić do końca sprawę zasadności wykonania otworu drzwiowego, zwrócił się pisemnie w dniu [...] do Zarządu Miasta I Gminy Z. Ś. o udzielenie wyjaśnienia, jaką funkcję będzie pełnić w przyszłości otwór drzwiowy, czy Zarząd podejmując decyzje o legalizacji prac budowlanych zasięgał opinii Rady Sołeckiej oraz zainteresowanych stron oraz dlaczego Zarząd nie udzielił odpowiedzi na zapytanie skierowane w sprawie rozszerzenia działalności baru. Do dnia sporządzenia skargi, przez osiem lat, nie otrzymał żadnej odpowiedzi i dlatego w dniu [...] zwrócił się do Burmistrza Z. Ś. o rezygnację z legalizacji otworu i doprowadzenie do stanu poprzedniego, to jest zamurowanie otworu drzwiowego. W przypadku braku środków finansowych, zaproponował wykonanie prac na własny koszt. Nie otrzymał jednak odpowiedzi, a jedynie powiadomiono go o przesłaniu jego podania do Rady Sołeckiej wsi Tarnów celem wydania opinii w spornym temacie. R. C. podniósł następnie, że innym aspektem sprawy jest złożone w Starostwie Powiatowym w Z. Ś. przez ówczesnego dzierżawcę W. P. oświadczenie o rezygnacji z wykonania otworu drzwiowego w ścianie zachodniej, jednak w tej kwestii organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dokonały sprawdzenia faktu rezygnacji z budowy tzw. "spornego otworu drzwiowego". Skarżący oświadczył, że przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia "03.2006" o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] o godz. 10.00. Ponieważ z przyczyn zawodowych nie mógł w tym terminie zapoznać się z aktami sprawy poinformował o powyższym organ, jednak pomimo pisemnego powiadomienia nie udostępniono mu akt sprawy. Skarżący zarzucił ponadto, że decyzja nr [...] z dnia [...] posiada wady prawne, bowiem "PINB w Z. Ś. wydając decyzję powołuje się na miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Ś. uchwalonym Uchwałą nr [...] przez Radę Miasta i Gminy Z. Ś. z dnia [...], - gdy tymczasem z dniem [...] stracił swoją ważność". Natomiast w uzasadnieniu decyzji "PINB Z. Ś. stwierdza: "Mając powyższe na uwadze tu. Inspektorat wydał decyzję nr [...] z dnia [...]. Należy się domyślać że chodzi o decyzje wydaną w 2005 roku, ale mając na uwadze dotychczasowe zakłamanie ze strony PINB oraz Burmistrza Z. Ś." skarżącemu trudno się określić, czy to właśnie ta decyzja. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ma fakt, iż prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. Ś. z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano Zarządowi Miasta i Gminy Z. Ś., jako organowi tej gminy, zrealizowanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku w T. [...] do stanu zgodnego z prawem, a Gmina Z. Ś. czynności te wykonała. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku w T. [...], a nie kontrola wszystkich aktów administracyjnych, jakie w przeszłości były podejmowane w związku z wykonaniem przedmiotowego otworu drzwiowego. Podkreślić przy tym wypada, że pomimo, iż uprzednio wydawane decyzje dwukrotnie były przedmiotem skarg uwzględnianych przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny, ostateczna i prawomocna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. Ś. z dnia [...] nr [...] nigdy nie została skutecznie zakwestionowana i pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe (...), a więc obowiązujące przed zmianami wprowadzonymi tą ustawą z dniem 11 lipca 2003 r. W myśl art. 51 ust. 1a ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Skoro zatem w niniejszej sprawie Gmina Z. Ś. wykonała nałożone na nią na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązki, to zgodnie z art. 51 ust. 1a tej ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, organ administracyjny zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze nie zmieniają tych okoliczności, a zatem nie mają wpływu na wynik sprawy. W szczególności stwierdzić należy, iż faktu spełnienia przez stronę zobowiązaną obowiązków nałożonych prawomocnie w 1996 r. nie zmienia brak odpowiedzi na kierowane później przez skarżącego pisma do organów Gminy Z. Ś., powołanie się przez organ I instancji na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność, błędne podanie roku wydania decyzji przywoływanej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (zauważyć przy tym wypada, że prawidłowo podany numer tej decyzji pozwala na jednoznaczną jej identyfikację oraz na uznanie powyższej wady za oczywistą omyłkę pisarską, przy czym decyzja ta w chwili podejmowania przez organ I instancji kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia była wyeliminowana z obrotu prawnego i błędne podanie roku jej wydania nie miało żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia), czy też rezygnacja dzierżawcy z wykonania przedmiotowego otworu drzwiowego. Także ewentualne uchybienia w zapoznaniu skarżącego z zebranym przez organ I instancji materiałem nie mogły podważyć wyżej wskazanych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zauważyć przy tym wypada, że chociaż w aktach administracyjnych brak jest pisma skarżącego dotyczącego jego niemożności zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...], to decyzja organu I instancji została podjęta dopiero w dniu [...] i jeszcze w dniach [...], [...] oraz [...] innej stronie umożliwiano zapoznanie się z aktami sprawy. Tak więc zachodzące w rozpatrywanej sprawie uchybienia nie miały żadnego wpływu na jej wynik. Mając natomiast na uwadze, że sprawa ta jest prowadzona w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku w T. [...], organy nadzoru budowlanego nie badały konieczności wykonania otworu drzwiowego pod kątem jego przydatności bądź wpływu na zmianę sposobu użytkowania zaplecza obiektu, a tym samym "pogorszenie warunków bytności sąsiedniej nieruchomości", gdyż okoliczności te nie były przedmiotem prowadzonego postępowania. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.