II SA/Wr 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej dokumentację dotyczącą rekultywacji terenów pogórniczych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - (dalej - SKO) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej dokumentację dotyczącą rekultywacji terenów pogórniczych. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w którym zapadła zaskarżona decyzja. A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ś. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 3 marca 2014 r. wystąpiła do Starosty S. o wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Naczelnika Powiatu Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w S. z dnia [...] r., nr [...]potwierdzającej ustalenie kierunku rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Po formalnym wszczęciu postępowania zainicjowanego wskazanym wyżej wnioskiem i zawiadomieniu o tym fakcie stron postępowania, Starosta S. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 5 ust. 1, art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.) odmówił dokonania zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji z dnia [...] r., nr [...]potwierdzającej ustalenie kierunku rekultywacji i zagospodarowania gruntów wydanej przez działającego z upoważnienia Naczelnika Powiatu Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w S., zatwierdzającej dokumentację dotyczącą rekultywacji terenów pogórniczych łupków kwarcytowych w J. studium założenia techniczno-ekonomiczne - wykonaną dla D. Zakładów Magnezytowych w Ś.. Na uzasadnienie zaprezentowanego w decyzji stanowiska organ I instancji podał, że decyzja Naczelnika Powiatu z dnia [...] r., nr [...]została wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów oraz rozporządzenia z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważono, iż zmiana regulacji prawnych oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony, na gruncie aktualnego stanu prawnego. Dokonując takiego zabiegu organ doszedł do przekonania, iż obecnie obowiązująca ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje odmienne zasady wydawania decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania niż te, które istniały w poprzednim stanie prawnym. Zdaniem Starosty S. podmioty, które otrzymały decyzję na podstawie uchylonej ustawy mają prawo do legalnego posługiwania się decyzją, którą nabyły zgodnie z obowiązującymi do czasu wejścia w życie nowej ustawy przepisami. Organ jednak wskazał, że brak jest podstaw do przekształcania tych decyzji, ponieważ prowadziłoby to do nieograniczonego w czasie przedłużenia stosowania ustawy, która utraciła już moc obowiązującą. Aktualnie brak jest obowiązku zatwierdzania projektu rekultywacji przez organy administracji, zaś art. 22 obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje co określają decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Na koniec organ podał, że zmiana regulacji prawnych w zakresie zasad wydawania decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony na gruncie aktualnego stanu prawnego, co prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej, zaś wnioskodawca może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowej decyzji, w którym wykaże, że jest podmiotem powodującym utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Od wyżej opisanej decyzji wniesiono odwołanie, w którym żądanie uchylenia decyzji w całości poparto zarzutami rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej. Autor odwołania uzasadnienie odwołania skoncentrował w szczególności na uchybieniu jakie jego zdaniem miało miejsce w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, które polegało na błędnej ocenie złożonego wniosku dotyczącego wskazania podmiotu uprawnionego do wykonania decyzji zaś organ prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji wskazującej kierunek rekultywacji. SKO we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówiło przekazania A. Spółce z o. o. z siedzibą w Ś. praw i obowiązków z wydanej z upoważnienia Naczelnika Powiatu, decyzji Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w S. z dnia [...] r., nr [...]zatwierdzającej dokumentację dotyczącą rekultywacji terenów pogórniczych łupków kwarcytowych w J. - studium założenia techniczno-ekonomiczne - wykonaną przez Centralny Ośrodek Badawczo Projektowy Górnictwa Odkrywkowego we W. z 1973 r. na zlecenie D. Zakładów Magnezytowych w Ś.. Po wskazaniu dotychczasowego toku postępowania organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przeprowadził szeroką i wnikliwą analizę prawną zagadnień związanych ze złożonym wnioskiem na tle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.). W szczególności skoncentrowano się na określeniu podmiotu odpowiedzialnego za likwidację i rekultywację wyrobiska górniczego w kontekście prawa administracyjnego. W swoich rozważaniach organ II instancji nie pominął również kwestii następstwa prawnego koncesjonariusza, by zauważyć, iż rekultywacja miała objąć działkę nr 15/2, obręb K., gmina P., na której znajduje się wyrobisko poeksploatacyjne odkrywkowej kopalni łupków kwarcowych złoża "J.". Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dniu [...] r. wydał D. K. koncesję nr [...], zatem aktualnym posiadaczem koncesji na wydobycie łupku kwarcowego ze złoża "J." jest D. K.. Wobec takich okoliczności sprawy organ odwoławczy przyjął, że skoro istnieje przedsiębiorca - koncesjonariusz lub jego następca prawny, z którego działalnością górniczą wiązało się powstanie wyrobiska poeksploatacyjnego, to jego dzierżawca - Spółka z o. o. A. - nie jest z mocy prawa adresatem obowiązku rekultywacji wyrobiska na rzeczonej działce. Dysponowanie przez spółkę tytułem prawnym do nieruchomości jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do wydania decyzji przekazującej spółce prawa i obowiązki. W takich okolicznościach w ocenie SKO wydanie dla spółki decyzji pozytywnej było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Kontynuując uzasadnienie decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji względem stwierdzenia braku podstaw do przekształcenia decyzji z dnia [...] r. nr [...]) jako wydanej na podstawie nieobowiązującej ustawy. W rozważaniach organu wyrażono jednak pogląd, iż organ pierwszej instancji wadliwie sformułował osnowę swojej decyzji "odmawiając dokonania zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji" z dnia [...] r. nr [...]), podając tą okoliczność jako powód uchylenia decyzji pierwszoinstacyjnej i konieczność orzeczenia co do istoty sprawy. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. wywiodła na decyzję SKO we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji, - wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, - zasadzenie od SKO we W. kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, - nakazanie organom administracji samorządowej prowadzenia postępowania zgodnie z podstawowymi zasadami obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej i w Unii Europejskiej systemu prawa. Żądania i wnioski skargi oparto na stwierdzeniu, że wydana decyzja narusza trwałość ostatecznych decyzji i ich skutki prawne i na następujących zarzutach: - rażącym naruszeniu prawa o postępowaniu administracyjnym w sposób mający istotny wpływ na ostateczną treść orzeczenia poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art., 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 art. 15, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., postępowanie zostało przeprowadzone bez należytej staranności wymaganej w ramach zasady dobre administracji i działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, - zaniechaniu w postępowaniu odwoławczym właściwego rozpoznania i oceny przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, uwzględnienia stanu wynikającego z akt, - przedstawienie uzasadnienia w sposób niezrozumiały, niezgodny z obowiązującymi przepisami, któremu mimo jego obszerności, nie można przyznać przymiotu uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, bowiem poza przytoczeniem przepisów organ nie przedstawił żadnych okoliczności stanowiących podstawę zaskarżonych decyzji, okoliczności dokonanej oceny wskazanej i będącej w obrocie prawnym decyzji, - sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, w którym organ usiłuje wykazać, przepisując treść uzasadnienia wskazanych wyroków jako swoje rozważania a jednocześnie pomija skutki jakie wywiera istniejąca w obrocie decyzja w zakresie rekultywacji. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. na okoliczność jego treści, w tym na okoliczność wykazania, iż brak decyzji umożliwiającej prowadzenie rekultywacji prowadzi do negatywnych skutków dla skarżącej spółki, w tym negatywnych skutków finansowych. W motywach skargi skarżący uzasadnił zaprezentowane w jej treści stanowisko. W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 2 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Prowadzona jest więc kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnianie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Natomiast, zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a., decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono w zakreślonym terminie odwołania, staje się ostateczna. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych decyzja Starosty S. z dnia [...] r. nr [...] została skutecznie doręczona pełnomocnikowi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. w dniu 2 lipca 2014 r., czego ewidentnym dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające zarówno datę odbioru korespondencji przez jej adresata jak też podpis pełnomocnika. Analiza decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi do przyjęcia, że zawiera ona prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jego doręczenia. Dodatkową okoliczność w sprawie stanowi fakt, że spółka w toku postępowania reprezentowana była przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, któremu zapewne jako profesjonaliście znane są zarówno terminy jak i tryb składania odwołania w postępowaniu administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy termin na skuteczne wniesienie odwołania upływał więc w dniu 16 lipca 2014 r. Pełnomocnik spółki odwołanie opatrzone datą 5 sierpnia 2014 r. złożył w Urzędzie Pocztowym w R. w dniu 5 sierpnia 2014 r., co wynika z pieczęci pocztowej na kopercie zawierającej odwołanie. Zatem odwołanie złożone zostało po terminie, czego nie zauważył organ II instancji i rozpoznał sprawę merytorycznie. Należy podkreślić, iż czternastodniowy termin do złożenia odwołania nie podlega wydłużeniu, ani skróceniu. Termin ten jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez legitymowany podmiot. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 k.p.a., powoduje że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego i rozpoznać sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji na skutek środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego. Bez względu bowiem na przyczyny uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia sprawa nie może być rozpoznana co do meritum. Warunkiem bowiem skuteczności złożonego odwołania jest zachowanie ustawowego terminu, przewidzianego do jego wniesienia. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpatrzenie zatem odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006, s. 598). Podkreślić należy, iż zdaniem Sądu, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy winien postanowić o uchybieniu terminu, w trybie art. 134 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r. o sygn. akt SA/Łd 2990/95. niepubl. – M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005 s 777). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 wskazanej ustawy.